摘要：抗战时期的陕甘宁边区是一个灾荒多发的地区。由于气候、地形等自然因素和战争等人为因素的影响之下，边区灾荒频繁发生，给人民的生产生活带来了极大的破坏，对于边区的正常发展影响极大。为了保护人民的生命财产安全，边区政府在实践中确定了预防为主、救济为辅及灾民生产自救与群众互济为主，政府救济为辅的灾荒救治策略。

关键词：抗战时期 ；陕甘宁边区；灾荒救济

一、陕甘宁边区灾荒发生概况

陕甘宁边区（下文简称“边区”）位于陕西北部、中部和甘肃东部交界地区，以陕西为主要部分，包括了甘肃和宁夏的部分地区，是由中国共产党所统辖的陕、甘、宁三省交界区域。成立于1937年9月6日。成立之时名义上辖26个旧制县份，共计129608平方公里，人口两百万。自建立以后实际管辖范围处于不断变动之中。1940年2月，收回绥德、米脂、庆阳等8县全境和其他县份部分地区。1942年，神府县划归晋绥根据地之后，全边区划分为五个分区31县1市，包括延属分区、陇东分区、绥德分区、三边分区及关中分区。

抗战时期的陕甘宁边区是一个灾荒多发的地区。由于气候、地形等自然因素和战争等人为因素的影响之下，边区灾荒频繁发生，给人民的生产生活带来了极大的破坏，大批民众死亡或逃荒，对于边区的正常发展影响极大。为了保护人民的生命财产安全，边区政府在实践中确定了预防为主、救济为辅及灾民生产自救与群众互济为主，政府救济为辅的灾荒救治思想。

抗战时期陕甘宁边区灾荒发生状况。陕甘宁边区主体部分处于黄土高原之上，以高原地貌为主，海拔较高，山峦纵横，平地稀少，地广人稀。为自然灾害高发地区。天气干旱降雨量稀少，地面土壤极其疏松，因而一方面使得本地区粮食生产受到极大限制，另一方面出现暴雨天气则又会使本地区发生泥石流、洪涝、山体滑坡等自然灾害。气候较为干燥，雨量也较小，对于农作物的生长极其不利。各种灾害相伴发生，如虫灾、雹灾等，旱灾造成的破坏和影响面积比起其他灾害则更为严重。非自然因素主要是战争造成的影响，抗战爆发后由于国民党对边区的经济封锁、军事包围和日寇大肆侵占国土，大批灾、难民涌入边区。为了保证灾民生存及更好地支援抗战，边区组织灾、难民进行开荒运动，虽然在一定时期内解决了灾民生存问题，扩大了粮食生产，保证了边区的正常发展，但大规模的开荒，对于森林资源的破坏也十分严重，造成了水土流失，同时由于森林的破坏，气候变化加剧，某种程度上加剧了灾荒的发生频次。1939年春夏，天旱为灾，陕北神府、靖边、定边、延川等十多县数月无雨，陇东华池、曲子、环县减产过半。华池一县受灾面积达17万余亩，损失粮食13850石。1940年春，志丹、绥德、盐池等11县旱灾，受灾人口558681人，农作物减产一半；延安全县和环县、延川等县部分地区发生猩红热、天花等瘟疫，仅延安县蟠龙区死亡就500多人；6月底到7月，延安、安塞、环县等17县发大水，淹死军民566人，牲畜1980头，毁坏庄稼162092亩，房屋207间。1941年春神府亢旱，三边分区迭遭旱、霜，连年歉收，灾民纷纷外逃。陇东分区各县连续遭遇旱、风、冻在，夏粮减产四成，秋禾大半干死，环县尤其严重，麦子颗粒无收。本年边区发生了前十年当中最严重的饥荒。内部除了自然灾害因素外，还有大量外来难民和脱产人员。1942年8月绥德分区和延安、安塞等地发生大水，受灾面积和人口达到85万余亩，35万多人，淹死496人，伤359人，损失粮食近8万石，损失牲畜7600头，毁坏房间3271间。1943年春，陇东分区冻灾和牲畜瘟疫严重，据不完全统计，损失麦子112149石，牛死亡3004头，驴1939只，大羊80236只。甘泉发生牛瘟，千余头牛死亡。1944年春，延安县瘟疫流行，前五个月就死亡2016人，占全县人口3%以上。到了夏秋之际，各地则发生严重虫害，谷子减产20多万石。到了1945年春，关中分区流行吐黄水，死亡3949人。夏，旱灾遍及所以县市，庄稼全部受灾，损失粮食532194石。秋天，子长、绥德等26县市雹灾严重，受灾面积达246万亩，损失粮食11万石。1946年陇东、关中分区流行脑膜炎、吐黄水，死亡4205人。

连年的灾害造成了边区各地农业生产受到极大之摧残，农作物减产严重，耕牛等大量死亡，又进一步限制了农业的发展，人口的死亡与逃离也对农业生产造成了巨大影响，粮食产量大幅减少，极易造成边区内饥荒的发生。

二、边区政府的救灾活动考述

针对灾荒频繁给人民群众生命财产安全带来的巨大破坏，边区政府在具体实践过程中确立了预防为主、救济为辅和灾民生产自救与群众互济为主、政府救济为辅的灾荒救治思想。具体措施则是以赈济、互济、安置移、难民等的治标性的救灾措施和加强农业生产、增加粮棉产量、减轻人民负担、增加人民积蓄、兴修义仓，增加粮食储备为主的治本措施。

边区政府在传统救荒经验的基础上，积极推进生产自救运动，以工代赈等，实现了积极、消极救灾方式的有机结合，极大削弱了人为灾害的诱因，明显改善了人的自然和社会生存条件，显著提高了人的生存能力，大大减少了人力损失，从而使灾害转化为严重饥荒的现象急剧减少。1938年9月2日，边区政府成立赈济委员会，任命民政厅第一科科长李景林为主任委员，主要负责边区各地赈济工作。至1940年3月边区政府决定：为加强赈济工作领导和推进，各县组织成立赈济委员会，委员5-7人，由县委书记或县长为主任委员，切实负责领导和推行赈务工作。

1.治标性的救济活动

治标性的救济活动主要是边区政府在灾后第一时间，为了灾民的生存而采取的应急性活动。主要有政府赈济、群众互济和政府安置移、难民开垦荒地。如1939年6月30日，安定县长就该县灾情向边府请赈。针对灾情，边区政府迅速拨款1000元，交由该县人员具领携回，以此作为赈济灾民之用，并且指示该县将赈济详情汇报边府详查。靖边县的灾情则更加严重，据该县请赈电文由于亢旱成灾，“田禾望之无有，山川已成赤色。人无食粮，畜无寸草，每日呼号痛苦，流离外移者络绎不绝”，再加上榆林、绥德等地区的难民大批涌入，致使当地粮价上涨，人民饥饿。针对严重灾情影响人民生命，边区政府拨款2000元，指示该县迅速进行灾民的救济。灾害是否会造成饥荒，很大程度上取决于粮食的多寡，粮食充足时价格也相对平稳，也不会轻易发生灾荒。由于敌人连续进攻边区，以及收成不好（部分县遭受霜冻，部分则受旱灾影响），加上边区粮食不断出口会影响抗战及民众食粮问题，边区政府于1939年10月19日规定禁止粮食出口与调剂民食办法。与此同时，政府为了避免粮食浪费，动员人民，不准蒸酒熬糖。边区政府还广泛发动群众进行生产运动，提高收成。为了应对群众在春耕中遇到的困难，如个别地区缺乏耕牛、农具、籽种、粮食，政府主要是提倡高度互助精神，用群众自己的力量解决部分困难问题。广泛发动互助社及一切互相帮助的劳动组织，如生产小组，同时发动群众进行劳动竞赛，提高生产热情。1937年9月20日，关于秋收动员，边府提出要加强劳动互助社、妇女学习小组、义务耕田队等劳动组织，吸收妇女老幼和半残废参加到秋收之中，扩大劳动力。同时各小学可在秋收最忙时期放假7天使儿童帮助秋收。

与此同时，针对外来逃荒灾民，政府也进行了妥善安置，不断制定和修改了相关的决定和办法，使其可以在边区内通过生产劳动求得生存。如1940年3月1日，《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》，指出：“凡是沦陷区或非沦陷区之难民或贫民，如自愿移入边区从事劳动生活者，可以自行移入；凡自愿移入边区居住，从事劳动生活之难民或贫民，可向该居住地区政府报告，请求登记与优待”。依照该决定移入边区难民、贫民可以享受到诸多优待：请求政府分配土地及房屋；请求政府协助解决生产工具；可免纳2-5年土地税（或救国公粮）；可酌量减少义务劳动负担。并规定了移入边区之难民有与边区人民同等民主权利及不受高利贷剥削等。1940年3月30日，边区党委、政府联合发出《关于赈济工作的决定》，根据各县受灾状况，分配赈济粮和救济款。1941年1月25日之《边区政府优待移民布告》提到，自1940年优待移民决定发布之后，延安、甘谷等地区，移民就有2万多人。政府鼓励开荒，公荒开垦，公粮三年免征；私荒开垦，免纳三年的租金。如果缺乏农具、籽种、居住地等政府补助或是靠乡邻借助，其他权利仍不变。其后优待移民的办法不断地进行修正、补充。如1942年2月6日，边区政府为了鼓励边区内外各地移、难民的迁移，以便于从事开荒生产，繁荣经济，划定了延安、甘泉、富县、志丹、靖边、华池、曲子7县作为移民开垦区（此7县荒地较多），并在绥德、陇东、关中专员公署及安定、靖边、富县县政府设立移民站，负责移民迁入等相关工作。自行开垦人员可以获得荒地及必要的熟地和居住的窑洞；缺乏籽种、农具等的移民，政府发动老户借贷之；缺乏耕牛，政府帮助其向银行取得耕牛贷款。仍然执行边府于1940年3月“优待决定”中实行3年免收救国公粮，减少义务劳动的条款。1942年为了进一步推动开荒运动，政府放开了耕种的资本限制。4月5日颁布《优待移民实施办法补充要项》，规定边区内外人员，本人无法自力耕种，但愿意用资本雇人开垦或是合作开垦，都可以按照1941年之规定，进入指定开垦区开荒，并可以依照地权条例，取得公荒公地的所有权。1942年12月2日边区政府发布关于安置难民之通令，考虑到河南、陕西、甘肃等省发生饥馑，难民纷纷移入边区后各地区因事前少有规划，导致出现移民来而复去之现象，边区政府指令各县区政府按照移民优待办法，迅速妥善安置难民。由于已经进入初冬，首先说服老户提供剩余房子给其居住，后发动老户捐粮或借粮给难民，愿意种庄稼及做工的，政府予以帮助或介绍。其余籽种、农具耕牛、土地等，政府通过发放农贷或发动群众调剂解决。

2.治本性的救灾活动

灾后救济只是救济活动的一部分，政府在灾后救济完成以后，就必须思考如何做好灾前预防工作，避免再次发生灾荒。1941年5月27日，边区政府民政厅发布《关于赈济灾难民的指示信》要求各县应将已拨之粮迅速发放，并强调放赈只是个消极的办法，积极的办法则是以工代赈、改进生产工具，扩大生产，应该是动员广大民众互相调节救济。并由此展开了具体的救灾活动。

1940年7月22日，边区政府《关于救灾办法》批准了所呈以工代赈，减税驮盐的请求。认为呈文中之修定（县）环（县）公路之事，认为这可以一方面救济灾荒，另一方面则可以便利食盐运输，并令饬建设厅派出工程师前往勘察测量，计划修筑。另外边区责令财政部印一万张一元一张的驮盐代税券，发到边区给无法生活的灾民。即以此券一方面简化税局手续，另一方面使灾民受益，促进生产。除了这些，边区政府支持任何可以用来救济的事业，比如纺织、挖药材等。如果有这种事业可以呈报边府，当另派人高价收买，用以刺激生产，解决民困。1941年6月28日，边区政府给定边专员公署的指示信——以工代赈修筑定边至寺台大车路，提到“边区政府、建设厅关于修筑该路，训令及指示信早已发出，近来民政厅拨款2万元赈济三边灾民，上述两项工作须配合起来，本以工代赈之原则，执行全部计划”，很明显这样一来，一方面经费可以节省，民困得以解决；另一方面道路完竣之后，有利于运输。

除了以工代赈，边区政府也很注意保护生态环境，从根源上减少灾荒发生频次。1939年3月31日指示各级政府立即广泛发动植树运动。首先是由各级机关工作人员作为模范，在机关附近进行种植，由政府负责组织。各机关均派出一、二人到有树枝的地方，砍好树枝，分配给各工作人员种植。同时发动民众至少每人植树一株，并保证栽种效果。1940年4月30日，针对边区政府巡视员所看到的部队砍伐树木的现象，造成了群众的不满一事，边府训令严厉禁止部队砍伐树木，应尽到保护的义务。政府为了进一步规范和保护森林活动，特于1941年1月29日，颁布《陕甘宁边区森林保护条例》，以法律的形式奖励种植惩治砍伐行为。规定边区内的森林或树株，无论其为公、私所有，均得享受本条例保护。划分出了保安林、生产林性质的森林或树株，前者任何人不得砍伐或危害；后者不经政府许可不得砍伐或危害。一般性的需用，则可以按照相关手续取得砍伐权。同时颁布《边区砍伐树木暂行规则》，规定了砍伐树木需要的手续，并具体规定了禁止砍伐和可以砍伐的情况，是对前者的补充。除了保护森林以外，还鼓励团体和个人积极植树造林。如同一时间颁布之《边区植树造林条例》，该条例规定在公地之植树造林归公有，私地种植则归私有，但所植树木均须遵守保护条例，对于边区部队、学校、社团个人之种植有成绩者进行奖励。这样的措施在很大程度上可以起到调节气候、涵养水源，从根本上减少灾荒的肆虐。

为农民提供农业贷款，发展农业生产，调剂农村金融也是边区政府采取的一项极为重要的举措，对于农民摆脱高利贷，发展生产至为重要。1943年3月6日《陕甘宁边区农业贷款章程》公布，提到为了发展农业生产，调剂农村金融，举办包括农业生产贷款、农村副业生产贷款、农业供销贷款以及农田水利贷款，其中主要是以农业生产贷款为主。该贷款以勤劳之贫困农民为对象，可以给农民提供耕牛农具籽种肥料，各种青苗贷款以及种植棉花和其他具有推广性的农作物贷款。与此同时，相比于高利贷对民众的残酷剥削，农业贷款利率方面长期贷款年利一分（10%）计算，短期则是月利一厘计算。而且时间也比较长，一般是以一年为限，必要时经政府酌量延期或分期转期归还。农贷的发放一般是由区乡政府发放，建设厅主管，乡政府则负责监督用途及督促归还。如果遇到天灾人祸等意外事变，人力不能克服的情况，经由乡政府呈报县政府核查后，可呈请主管机关减少或豁免偿还。对于借款后不按章程执行，或转作其他用途者，可以分不同情况进行处罚。1943年4月28日陕甘宁边区政府关于绥德青苗贷款、增拨植棉贷款一事做出批复：青苗贷款百万余，已交由建设厅于 4月4日汇到了绥德分行，并记录在案。准拨植棉贷款50万元，帮助各地区超过今年的植棉任务，款项则交由边区银行汇到绥德分行。并由建设厅补发驮运棉籽补助费9万6千元。发放农业贷款对于灾后民众恢复生产，提高抵御灾荒能力，避免形成饥荒具有极大之作用。为奖励推广植棉，边区政府早于1941年12月11日命令棉田在3年内免交农业税，但在执行过程中延安、延长等县有未按照规定仍予以征收的现象，引起了棉农不满，为此边区政府于1942年11月12日再次命令各县严格遵照前令执行。

备荒是中国传统防灾手段，但进入抗日战争时期许多原有之仓储设施因被破坏或是被强行征用而废弛，加上灾荒频繁，农业收成锐减，民间没有余粮可供储备，因此一遇灾害，必然形成灾荒，且易形成恶性循环。1944年6月12日陇东分区杨正甲等人提议创办义仓，以防灾荒“本年春夏两季，雨量充足麦苗非常畅茂，收割在即，秋苗已出，本年丰收有望，为防患未然，以备荒年救灾之用”。具体方法则是夏秋收割之后，行政上负责召集各乡村热心公益且威望素著之人成立义仓筹委会。整体上以自愿原则进行，根据收成多寡与经济状况不同进行出捐，多者多出，少者少出。同时为了防止粮食受损，加强保管之余，在平时可以借粮给无粮民众，秋后归还，可收取10%的利息，以维持义仓运行。遇到荒年则将存粮作救灾用。同年7月3日，靖边县雨水丰沛，丰收在望，故而提议边府指定该县发动人民创办义仓，存储备荒。了解到陕北气候亢旱，容易遭荒，正所谓“三年一歉收，十年一大馑”之状况，同时也为了积蓄力量反攻日寇，增加粮食产量，边区政府号召民众推广种植洋芋。因为洋芋产量比粮食大得多，一亩粮食，可收细粮2斗左右，洋芋可以顶得上细粮5斗或1石5斗，而且洋芋适于种植的区域较广，“为了备荒自卫，要想各种办法使边区多增加粮食产量，做到‘耕三余一’两年完成”。1943年底边区政府正式提出“备战备荒，耕三余一”的口号。备荒之外，就需要减少粮食的浪费与消耗。

结语

古语有云：“天有四殃，水旱饥荒”。抗战时期的陕甘宁边区，因为处在黄土高原腹部和内蒙古高原南部而成为灾荒比较频繁的地区。但在边区政府的正确领导及一系列包括治标性、治本性的救济措施之下，边区灾荒虽仍时有发生，但其造成的后果却逐渐减轻，该地区农业经济也逐渐恢复和发展起来，对比国统区灾荒频仍，政府救济不力，灾民大量死亡和外逃，造成劳动力丧失，农业经济走向崩溃的现状，边区的灾荒救济的实践可以说是很成功的。

参考文献：

[1]陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆合编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》，西安：陕西人民出版社，1981，第264页。

[2]《陇东、三边灾情严重，边区政府多方设法救济》，《解放日报》，1946。

[3]冯圣兵：《陕甘宁边区灾荒研究（1937-1947）》，华中师范大学硕士论文，2001。

[4]陕甘宁边区政府文件选编：《陕甘宁边区农业贷款章程》1943。

[5]陕西省档案馆，陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》，北京：档案出版社，1988。