摘要：本文基于延吉至长春高速公路大蒲柴河至烟筒山段、延吉至长春高速公路烟筒山至长春段、本溪至集安高速公路桓仁（省界）至集安段 PPP 项目，路线总长 341.699 公里，项目PPP 投资总额约280.42 亿元。包括延吉至长春高速公路大蒲柴河至烟筒山段主线工程全长191.374 公里，双向四车道；另设辅道1 条，全长23.083 公里；连接线2 条，共长4.887 公里。延吉至长春高速公路烟筒山至长春段（以下简称“延长高速烟长段”）全长92.518 公里，双向四车道。本溪至集安高速公路桓仁（省界）至集安段全长 57.807 公里，双向四车道。

关键词：PPP 项目；税务规划；探索研究

中图分类号：F283

1 项目运作模式

1.1 政府方出资代表

吉林省政府指定 XX 高速集团作为本项目政府方出资代表，与中铁联合体成立项目公司，并由项目公司负责本项目的投融资、建设、运营、维护及移交等工作。

1.2 项目运作方式

本项目采用 PPP 模式中“建设—运营—移交（BOT）”的运作方式，即吉林省政府授权省交通运输厅作为本项目实施机构，通过法定程序（公开招标）选择中国中铁联合体作为中选社会资本与政府方出资代表 XX 高速集团根据招标文件规定的股权比例成立项目公司，项目公司在PPP 合作期间负责本项目的投融资、建设、运营、维护及移交等工作；PPP 合作期限届满后，项目公司将本项目设施及相关权益完好、无偿、不设任何权利负担的移交给XX 高速集团。

1.2.1 融资模式

根据投资协议要求，项目公司注册资本应不低于 PPP 项目总投资的 2 5 % 。根据招标时的 PPP 项目总投资，项目公司注册资本应不低于 70.11 亿元。本项目预计可获得的车辆购置税补助资金为人民币83.88 亿元，其中34.35 亿元由XX 高速集团以注册资本方式注入项目公司，持有项目公司股权比例为 4 9 % ，剩余部分由 XX 高速集团以补充资本金方式注入项目公司。中铁联合体应认缴 35.75 亿元，持有项目公司股权比例 。除资本金外，本项目投资所需其余资金，由项目公司通过银团贷款方式进行筹集。

1.2.2 建设模式

本项目由项目公司负责建设，建设期4 年。

1.2.3 回购模式

本项目由项目公司负责运营，运营期 30 年。运营期满后，项目公司将资产无偿移交给 XX 高速集团。

本项目主要采用使用者付费 + 可行性缺口补助 + 其他可能取得的收入。

2 案例内容

2.1 核心税务问题

PPP 合同税务规划的核心税种是企业所得税和增值税，本文依据合同约定的相关条件，对银行利率、缺口补助、总投资额、企业所得税、增值税之间的相互影响关系进行综合分析，并得出本案例的税务规划结论。

1. 根据项目实施方案，在总投资280.42 亿元的情况下，项目公司（不含施工利润），在 34 年整个周期内利润总额 3.56 亿元，应纳税所得额 72.14 亿元，缴纳企业所得税18.03 亿元，净利润亏损14.47 亿元，由于整个周期内每年效益不均衡，前期亏损后期盈利，导致前期亏损后期无法弥补。

2. 公司建设期，由于无法取得收入产生销项税，仅产生大量建安等投资形成留抵的进项税，金额巨大，但吉林省财政资金非常困难，增值税规划方向主要是不同增值税税率上的优化与和谐政企关系充分享受留抵退税优惠的政策。

2.2 税务规划目标

以项目整体和全周期数据为依据，以降低增值税留抵额、争取可行性缺口补助适用较低增值税税率和企业所得税税负水平为核心，以利润合理最大化和解决整个生命周期内收入成本不匹配、不均衡问题为宗旨，使税负趋于合理化，并积极与政府部门深入沟通，争取税收优惠政策，打通财政资金退税通道，和谐政企关系，确保税务规划目标实现。

1. 增值税规划：公司建设期，由于无法取得收入产生销项税，会产生大量建安等投资支出形成长期留抵的进项税，有可能造成

1. 增值税规划：公司建设期，由于无法取得收入产生销项税，会产生大量建安等投资支出形成长期留抵的进项税，有可能造成至运营期结束公司仍有留抵税额未抵减完。一方面长期留抵税额造成资金占用，另一方面合作期满公司清算时，最终无法抵扣完的留抵税额需结转至公司成本，侵蚀公司投资利润。因此，增值税主要规划方向是不同增值税税率上的优化和享受留抵退税的优惠政策。

2. 所得税规划：高速公路企业投资大，折旧金额较大，在通车前期车流量少，通行费收入较低，在通车的前几年通常亏损巨大。随着高速公路被广大司乘人员熟悉，利息支出减少，后期利润呈增长趋势，整个经营期利润呈前低后高的态势，因此，所得税主要规划方向是合理选择资产摊销模式、运营期成本费用的列支方式，从而达到降低企业所得税税负的目的。

2.3 项目实施不同阶段的税务规划分析、思路

2.3.1 项目准备与识别阶段，无形资产模式与混合模式对公司税务规划的影响。

会计准则在核算模式的判定方面有严格的标准，但在特定合同条款下，公司在核算模式的选择上还存在规划空间。根据本案例 PPP 合同条款情况，结合《企业会计准则》及准则解释、财政部和社会资本合作中心的《PPP 项目会计核算方法探讨》等资料进行综合判定 , 从资产核算模式定义及分类进行分析。

基于会计准则的解释

财政部和社会资本合作中心的《PPP 项目会计核算方法探讨》一书中，从项目公司收款结构和项目需求风险的识别上对 PPP 项目的资产核算模式进行了分类，其分类方式

如下：

2021 年 1 月 1 日起，关于社会资本方对政府和社会资本合作（PPP）项目合同的会计处理进行解释的《企业会计准则解释第14号》已开始实行，且允许提前执行。根据《企业会计准则解释第 14 号》对 PPP 项目资产的定义，是指 PPP 项目合同中确定的用来提供公共服务的资产。《企业会计准则解释第 14 号》也可分析出项目公司建造的基础设施可根据不同情形确认为无形资产、金融资产或者混合资产模式。

（2）基于财政部的解释与探讨

根据合同条款我们认为可行性缺口补助也不符合混合资产“使用者基于使用情况向经营方付款，但授予方担保付款不会低于某一限额”的需求风险，政府方并未担保不低于某一限额。

（3）无形资产模式和混合资产模式分别对企业利润的影响对比

① 无形资产模式

税人发生年度亏损的，可以用下一纳税年度的所得弥补；下一纳税年度的所得不足弥补的，可以逐年弥补，但延续弥补期最长不得超过5年”，公司前十七年亏损均无法进行弥补，整个周期利润总额仅为 3.56 亿元，但预计缴纳企业所得税 18.03 亿元，严重倒挂。

混合资产模式下，影响利润总额的因素为每年无形资产摊销和金融资产收益影响。混合模式下无形资产金额部分较无形资产模式下减小，摊销成本降低，另外增加了一个金融资产收益金额，导致整个周期利润总额较无形资产模式虚增了一块利润，在资金流没有变化的情况下多缴纳了企业所得税。

混合模式利润总额为 41.63 亿元，缴纳企业所得税 22.86 亿元。在其他条件不变的情况下，仅仅核算模式不同，混合资产模式下将多缴纳4.83 亿元的企业所得税。

2.3.2 项目融资阶段，总投与银行利率规划对利润及现金流的影响分析。

综合考虑资金缺口情况下，测算在利率定价上和延期偿还银行本金上对税务规划的影响。一是进入运营期后存在资金缺口如何解决的问题，经测算导致资金缺口年限为 9年至 11 年区间。二是根据 PPP 合同约定，可行性缺口补助与银行贷款利率、投资总额成正相关关系，利率如何定价和延期偿还银行本金上对税务规划产生影响。本案例专门选取总投为 280 亿元和 255 亿元的金额时点来进行深度分析。

根据利润测算结果来看，总体情况利息降低与缺口补助降低趋势一致，金额大致相当；总投 280 亿元情况下，全周期利率降低至 4 . 2 % ，公司利润升高至 9.36 亿元，总体差额为5.8 亿元（9.36-3.56），但企业所得税仅增加1 亿元，起一定的税务规划效果；总投资 255 亿元情况下，全周期利率降低至 4 . 2 % ，公司利润升高至 5.2 亿元，总体差额为5.1 亿元（5.2-0.1），但企业所得税仅增加0.87 亿元，具有一定的税务规划效果。

从税务规划的角度来说，银行利率规划，对税务规划并不敏感。

2.3.3 项目建设阶段，增值税增量留抵退税及前期费用移交的税务规

（1）增值税增量留抵退税规划

根据国家税务总局公告 2019 年第 20 号规定，企业符合条件的增量留抵税额可以申请留抵退税。

项目公司应关注留抵退税条件，争取尽早参与纳税信用评级且力保纳税信用等级为A 级或者B 级，过程中避免发生骗取留抵退税、出口退税或虚开增值税专用发票的情形，避免因偷税被税务机关处罚两次及以上，同时，满足连续六个月增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50 万元。由于项目公司建设期留抵税额较大，因此，纳税信用等级达标后即可开展留抵退税申请相关工作。若建设期无法达到申请条件，可自运营期第二年开始申请留抵退税。

（2）前期费用移交税务规划

案例中 XX 高速集团开展的前期工作主要有：组织开展本项目可行性研究报告、初步设计、施工图设计、环境保护评价报告等文件的编制工作，并开展本项目规划、土地、环评、立项、设计等工作的报批工作，以及通过招标统一选定林业、国土勘测咨询机构；省交通运输厅开展的前期工作主要有：PPP 咨询机构选择；编制和报批 PPP 项目实施方案、投资协议、PPP 项目合同、合资经营合同等文件；将本项目列入财政部全国 PPP 综合信息平台项目管理库，采取的税务规划如下：

①已签订合同并已支付的前期费用（取得发票后付款）

根据 PPP 项目合同，省交通运输厅或 XX 高速集团已签订合同并已支付的前期费用为 1,034.07 万元，该部分费用由项目公司承担，计入 PPP 项目总投资。项目公司应在完成融资交割后六十日内，向省交通运输厅或XX 高速集团支付上述前期费用。

a. 供应商可以开红票且可以退款

建议省交通运输厅或 XX 高速集团与各供应商签订合同终止协议，同时，项目公司与供应商重新签订等额业务合同；各供应商对已开具的抬头为省交通运输厅或 XX 高速集团的发票做红冲处理，并退还相关款项；各供应商重新开具抬头为项目公司的增值税发票，项目公司向各供应商支付款项。该方式能够保证三流一致，业务流、资金流、发票流最为清晰合规。但需要注意，重新签订合同需要再次缴纳印花税。

b. 供应商可以开红票但不可以退款

建议省交通运输厅或 XX 高速集团与各供应商、项目公司签订三方协议，约定将已签订合同的权利与义务转移给项目公司，由 XX 高速集团代收转付相关款项。同时，各供应商对已开具的抬头为省交通运输厅或 XX 高速集团的发票做红冲处理；各供应商重新开具抬头为项目公司的增值税发票，项目公司向省交通运输厅或 XX 高速集团支付其代垫的款项。

c. 供应商不可以开红票

省交通运输厅或 XX 高速集团将已取得发票的服务打包转售给项目公司，并与项目公司签订转售合同，省交通运输厅或 XX 高速集团按照商务辅助服务 6 % 的税率计算增值税销项税额，并开具增值税专用发票给项目公司。

②已签订但未履行完毕的合同及尚未支付的费用

根据 PPP 项目合同，省交通运输厅或其指定的相关单位已签订但未履行完毕尚未支付的前期费用为 28,183.86 万元，该部分合同通过签订补充合同，由项目公司继续履行并承担支付义务。建议省交通运输厅或其指定的相关单位、项目公司与第三方企业补签三方协议，将合同权利全部转移给项目公司，由项目公司与第三方企业进行结算并取得项目公司抬头发票。

2.3.4 项目运营阶段，无形资产摊销采用直线法和车流量法的对比分析

PPP 项目所建造的基础设施一般不作为项目公司的固定资产，而应当视情况将项目公司自政府方或用户方收款的权利确认为金融资产或无形资产。本案例中 PPP 项目应按照无形资产模式核算，即按照项目建设期实际投资金额确认无形资产，按照会计准则进行无形资产摊销，并将摊销额按照税法规定进行税前扣除。无形资产摊销一般采用直线法，自取得当月起在预计使用年限内分期平均摊销。企业会计准则规定，企业选择的无形资产摊销方法，应当反映与该项无形资产有关的经济利益的预期实现方式，本项目中作为无形资产核算的 PPP 经营权，给企业带来收益的主要方式为收取车辆通行费，即该无形资产有关的经济利益的预期实现方式与车流量有关，因此为了准确和公允地反映项目公司的财务状况和经营成果，可对该无形资产选择按照车流量法摊销，并在运营期内根据车流量的变化情况，对摊销额或摊销率及时做出会计估计变更。

依据可行性研究报告和公司全周期财务预算，利润总额约为 3.56 亿元，由于前期车流量较少及税法规定以前年度亏损弥补期为五年的原因，导致整个生命周期出现效益不均衡的情况，需缴纳企业所得税约为 18.03 亿元，即全周期亏损的情况下缴纳 18.03 亿元企业所得税。

项目公司拟规划利用车流量法进行无形资产摊销，即根据每年车流量收入的不同，对应无形资产摊销成本也按同比例配比，以此规划平衡整个运营期间所得税。经测算，总投资 280 亿元，利率 4 . 9 % 情况下，企业所得税为 10.55 亿元，节税 7.48 亿元。

经测算，总投资280 亿元，利率 4 . 9 % 情况下，企业所得税为10.55 亿元，节税 7.48亿元；利率 4 . 6 5 % 情况下，企业所得税为10.26 亿元，节税8.13 亿元；利率 4 . 2 % 情况下，企业所得税为 10.93 亿元，节税 8.11 亿元。总投资 255 亿元，利率 4 . 9 % 情况下，企业所得税为9.28 亿元，节税7.4 亿元；利率 4 . 6 5 % 情况下，企业所得税为9.59 亿元，节税7.4 亿元；利率 4 . 2 % 情况下，企业所得税为10.17 亿元，节税7.38 亿元。

透过以上数据可知，通过科学合理的税务规划，采从车流量法摊销，可以使企业所得税税负压降明显，效果显著。

3 案例税务规划取得的成效

3.1 通过严谨科学地测算分析，最终选择确认无形资产模式

影响利润总额的关键因素为每年金融资产融资收益和无形资产摊销因素影响 , 经综合测算，采取无形资产模式使公司税负更低。项目公司已与当地税务局等有关部门沟通，初步同意按照车流量发进行摊销，以避免项目运营前期摊销金额大、收入少形成巨额亏损，到达亏损结转年限后无法弥补亏损，给企业造成较大损失。目前，将高速公司经营权确认为无形资产并采用车流量法进行摊销的高速公路有四川成渝高速、湖北楚天高速、河南中远高速、江苏宁沪高速等，该摊销方法基本已成为行业认可并普遍选择的方式。

3.2 准确理解和把握留抵退税优惠政策的内涵，提前进行科学规划

项目公司应与主管税务机关保持良好的税企关系，提前沟通增值税增量留抵退税诉求，据测算，建设期内，项目公司增量留抵退税额预计高达 18 亿元，按期退税对于地方财政资金影响极大。从和谐政企关系出发，项目公司采取统筹参建股东各方在当地公司注册选址，将参建股东各方公司注册地与项目公司保持一致，解决了项目公司注册地税款只出不进的问题，大大缓解了地方财政压力，保证税务机关能够积极配合退税，确保退税通道顺畅。此外，了解退税机制，充分把握各级政府承担退税金额的比例，提前规划，确保能够及时足额取得退税款。

.3 高度重视运营期间的所得税税务规划，以降低企业所得税税负为首要目标

针对高速公路企业运营特点，对企业所得税管理应从以下几方面着手。首先，路产折旧方面应该采用车流量法进行折旧，前期因车流量少而计提的折旧少，后期因车流量多而计提的折旧多，折旧呈现前少后多的趋势，在利润方面反映出来的结果是，采用车流量法在前期取得的会计利润较平均年限法高，根据高速公路企业特点，无论是享受“三免三减半”还是五年亏损弥补政策，都应及早让企业盈利。其次，高速公路企业投资大，借款多，利息支出呈现前多后少的态势，结合企业运营特点，要尽量前期减少利息支出，后期增加利息支出，可以取得较好的节税效果。再次，要合理利用亏损弥补政策，根据《中华人民共和国企业所得税法》第十八条，企业纳税年度发生亏损，准予向以后年度结转，用以后年度的所得税弥补，但结转年限最长不得超过五年，高速公路企业的巨额亏损将不能用于以后年度的亏损弥补，因此，高速公路企业应该拟申请高新技术企业认证，根据相关政策，将亏损弥补期延长至10 年，充分享受亏损弥补政策的优惠。

3.4 案例的创新点

3.4.1 透彻研究PPP 合同条款，高度关注总投资对项目全周期的影响，努力做到“做足总投”。

本案例的项目总投资变化以 0.067 为调整系数影响可行性缺口补助，即经政府审定的实际 PPP 项目总投资比招标时 PPP 项目总投资每增加 / 减少 1 万元，可行性缺口补助就会增加 / 减少 0.067 万元。项目的 PPP 合同总投资为估算金额，详细测算后经批复的施工图预算较 PPP 合同总投资估算降幅可能性较大。经测算，总投资 255 亿元，贷款率4 . 9 % 为可行性缺口补助临界点。为尽可能接近投标估算总投，增加可行性缺口补助金额，避免产生可行性缺口补助倒挂情况，项目公司聘请专业咨询团队，充分利用准确、适用的信息，集中专家的群体智慧和经验，不断对设计方案进行优化和深化设计。一是结合项目背景、政策、总体定位、发展趋势及对其它成功成熟服务区的考察研究，选定桓集线太平服务区、蒲烟线桦甸服务区、烟长线净莲服务区进行功能提升设计，使得周边土地增值、当地经济提升，社会、民生、生态效益明显，计划引入的场段光伏发电、二氧化碳空气源热泵、生活污水处理系统等技术增加项目投资；二是以提升高速公路建设、养护、管理和服务水平为总体目标，通过云计算、大数据、“互联网 +”、物联网、5G、人工智能、智能驾驶等新兴技术与高速公路运维和管控的深度融合，显著降低安全事故、提高运行效率、提升智能水平、优化服务品质，逐步将该项目打造成为“交通强国”建设纲要提出的“一流设施、一流技术、一流管理、一流服务”的智慧高速公路；三是根据服务区周边旅游资源情况，展现独特的地方特色，打造绿色旅游长廊，引领周边经济发展。

3.4.2 与地方政府建立有效沟通渠道，积极申请财政奖补政策，成效显著。

项目公司在注册阶段，即加强与地方政府沟通，通过与政府方多次对接谈判，积极争取财政税收优惠政策，取得了地方政府支持实体经济发展的相关优惠政策。一是新引进域外企业贡献扶持，一个年度内营业收入达 2000 万元以上，依据企业总量规模、贡献大小分档给予企业经营者资金扶持，最低不低于10 万元最高不超过300 万元；二是规模企业贡献扶持 “四上”骨干企业（房地产企业除外），即营业收入达到 5000 万元 , 依据企业总量规模、贡献大小分档给予企业资金扶持，最低不低于 10 万元最高不超过 500万元。营业收入增量达 1000 万元（房地产企业除外），依据企业增量规模、贡献大小，按累计递增给予企业资金扶持，最低不低于 5 万元最高不超过 200 万元首营企业突破扶持，年营业收入首次突破 5000 万元、1 亿元、2 亿元的规模以上服务业企业，分别给予企业 5 万元、7 万元、10 万元资金扶持。

4 总结及展望

4.1 经验启示

4.1.1 项目准备与识别阶段的税务规划是整个税务案例的核心和关键。

在整个 PPP 项目周期内，前期准备阶段是决定投资 PPP 项目最终成效的关键阶段，在确认项目之后，企业应进行不同财务核算模型的税收成本测算，在无形资产、金融资产、混合资产模式中，选取最优核算模型，同时还应测算不同的成本列支方法对于企业所得税的影响，最大限度管控成本，企业应在税务规划时深入全面地研究所在行业最新税收优惠政策，以便在践行具体政策要求的同时，实现企业利润最大化。

4.1.2 项目融资阶段的税务规划是降低融资成本的重要途径。

在 PPP 项目融资阶段，基于可行性缺口补助计算公式，测算不同利率选择，对于总投资、利润及现金流影响，结合 PPP 项目合作特色及相关各方需求，综合性的确定融资利率，还款方式，以弥补运营期资金缺口为重点，努力降低融资成本，有针对性地进行融资规划。

4.1.3 项目建设阶段的税务规划必须有的放矢，抓准重点。

PPP 项目建设阶段涉税问题应以增值税增量留抵退税为核心，在纳税信用等级评定、增量留抵税额规划等方面，满足退税条件，因建设期增量留抵退税金额巨大，要提前与税务机关、财政机关进行沟通，保证增量留抵退税顺利进行，减少建设期资金压力，降低综合资金成本。

4.1.4 项目运营期间的税务规划需以降低企业所得税税负为主要目标。

由于 PPP 项目付费机制为使用者付费与可行性缺口补助相结合的方式。一方面，可行性缺口补助形式由于涉及税负，受政府回款收入性质划分的影响较大，企业可以根据“实质重于形式”原则，针对具有双重属性的收入，结合相应税收政策适当区分，充分发挥税收规划效用。如根据《关于专项用途财政性资本企业所得税处理问题的通知》中关于不征税收入判定条件，企业可以在取得地区机构相应专项补贴时，结合税法中关于拨付相关文件及迎合专项资本相关规定，开展独立核算，促使当期财政补贴被视为不征税收入。同时充分考虑不征税收入支出形成的资产计提的折旧、摊销不得扣除的政策，从而降低税负。

另一方面，结合运营收入逐年递增趋势，按照收入与成本匹配原则，规划运营期内成本、费用列支方式，选择无形资产摊销模式，充分规划让利润在运营期均衡合理，从而达到降低企业所得税税负的目的。

4.1.5 提前做好项目移交阶段的税务规划，用足用好各项税务优惠政策。

在移交过程中，企业应对税收规定相关要求全面分析，针对不同移交方式进行测算，整个过程中企业需要重点关注移交过渡期、移交项目性质、资产标准、移交资产范围、质量保证、具体程序等，其中移交资产所有权性质认定为至关重要的一个方面。经测算，无偿移交方式 + 项目公司清算，且为无产权资产，产权不在项目公司为最优方案，但在实际执行过程中应遵循 PPP 合同相关条款约定。

4.2 未来展望

往事作序，来日为章，PPP 项目规划是一项长期性、艰巨性和系统性的投资管理，从项目的源头到最后一笔收款，覆盖了项目全过程管理。“不谋全局者，不足谋一域。”要把握全局，必须要妥善处理好每一个细节与整体利益的关系，PPP 项目的发展才能更和谐、更科学和更可持续，要靠国家政策的保障与支持，要靠政企双方持续不断的共同努力，着眼长远，兼顾全局，只有看清楚过去为什么能够成功，才能弄明白未来怎样才能继续成功。

参考文献

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[2] 黄贤镜 .PPP 融资模式会计核算问题研究 [J]. 经济视野，2020 ：22-22.

[3] 陈建昌．PPP 项目股权投资的法律风险防范 [J]．施工企业管理，2020(11):103 －105

作者简介：彭暐俨（1984—），男，汉族，重庆市人，本科学历，高级会计师，研究方向为大型央企建筑集团财税与经济。