摘要：房地产发展新模式在促进财政增收、缓解债务压力、拓宽融资渠道方面具有重大意义；但是，江苏地方财政运行依然具有收支矛盾突出、债务比例高企、债务结构失衡、化债进程缓慢等风险特点。应当在“以信号促信心”、“以时间换空间”、“以创新谋发展”的总体思路下，从优化土地供应、创新融资模式、推动城市更新、加强产城融合、健全风险监控等方面“先立后破”，实现人、房、地、钱的良性要素联动，推动江苏地方财政运行风险化解，助力江苏经济行稳致远。

关键词：房地产发展新模式；财政运行；风险化解；机制

一、引言

房地产行业作为国民经济的支柱产业对地方财政的影响深远，房地产市场发展变化对地方财政运行具有显著的传导性。近年来，房地产行业转型艰难和政府债务结构失衡的风险挑战凸显新发展阶段经济底层逻辑的改变，不确定性的扩大和风险公共化的增强使宏观经济均衡与公共风险最小化成为了当前宏观经济政策制定和实施的双重目标。

中央经济会议在2021年对房地产领域首次提出“探索新的发展模式”，在2022年又明确“推动房地产业向新发展模式平稳过渡”[1]，在2023年提出“加快构建房地产发展新模式”，2024年进一步明确“推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度”。在“先立后破”的中央经济工作会议精神的指引下[2]，以“加快构建房地产发展新模式”的“立”实现“化解江苏地方财政运行风险”的“破”对江苏经济高质量发展具有重大意义。房地产市场供求关系的重大变化使单纯依靠上涨预期和政策刺激推动量的扩张不可持续，以“三大工程”为抓手的房地产发展新模式应当依托要素资源的科学配置实现“人、房、地、钱”的要素良性联动的新机制。地方政府通过盘活房地产行业存量资产和“以需定供”的土地供给方式改变房地产业供求失衡和市场预期，可以大幅改善房地产企业、地方政府和城市居民资产负债状况的同时为地方财政运行风险化解注入“源头活水”，有效提升江苏地方财政运行的效率。

二、房地产发展新模式对江苏地方财政运行风险化解的重大意义

（一）房地产发展新模式是江苏地方财政增收的“稳定器”

房地产行业不仅是我国经济的支柱产业，更是地方财政收入的重要源头。江苏省2022年全省政府性基金收入总计 11478.58亿元，其中国有土地使用权出让收入10690.39亿元，占比93.9%；2023年全省政府性基金收入总计 10316.13亿元，其中国有土地使用权出让收入9482.2亿元，占比91.9%；据非官方数据估计，2024年全省政府性基金收入约8097亿元，其中国有土地使用权出让收入估计约为7270亿元，占政府性基金收入的比例约为89.8%。由此可见当前在“国资背景城投企业托底拿地”的土地出让巿场特点下，土地出让金绝对收入和占政府性基金收入的比例依然在逐年下降，土地财政的可持续性难以为继。房地产发展新模式主要强调房地产的长期稳定发展与多元经营。完善“租购并举”制度，发展租赁住房市场，加大保障性住房建设和供给力度[3]，同时满足城乡居民刚性住房需求和多样化、改善型住房需求[4]，这不仅能提高住房供应的灵活性，还能通过稳定的租赁市场形成稳定的税收流，为地方政府带来持续的税收来源；同时，房地产企业从单纯的房产开发商向资产运营商转变，通过商业地产运营、物业管理等多元化业务，拓宽了盈利渠道，也为地方财政贡献更多税收，房地产发展新模式成为地方财政增收的稳定支撑。

（二）房地产发展新模式是江苏地方政府化债的“减压阀”

随着土地出让金收入的大幅下降，地方政府背负了巨大的债务压力[5]。在加速构建房地产发展新模式趋势下，2024年“一揽子”增量政策及时出台，助力房地产市场止跌回稳，有序推进地方政府化债工作。一方面通过提高债务限额、利用债务展期等减缓政府目前的偿债压力，同时通过债务置换，以利率低周期长的专项债券置换举债成本高周期短的地方隐性债务，促使隐性债务显性化、公开化、透明化，帮助政府每年缩减利息支出。另一方面，房地产企业通过新模式下的业务转型，增强自身盈利能力，减少对政府资金的依赖程度。例如，让房地产企业有序参与城市更新项目，采用市场化运作模式，自负盈亏，减轻政府在城市更新中的资金投入压力，间接为政府化债提供支持。此外，盘活存量资产、以城市群和都市圈建设为依托总体谋划基础设施建设、推进产城融合也实现了资产增值和减少预算支出，缓解财政资金压力，推动地方债务风险等级下降。长期来看，房地产发展新模式助力政府在发展中化债，加速将政府行为和预期从应急状态回归常态发展，谋划中长期的经济发展和税基重塑[6]，腾出资源和空间向经济发展、民生保障、基础建设、科技创新、生态修复倾斜，有效拉动经济增长，拓宽地方政府资金来源，提升地方政府综合财力。

（三）房地产发展新模式是江苏地方政府融资的“蓄水池”

传统房地产融资模式过度依赖银行信贷与预售回款，呈现出显著的渠道局限性特征，这种单一性导致行业抗风险能力薄弱且易受宏观政策波动制约。这种结构性缺陷不仅制约了开发企业的资金运作效率，更对上下游产业链的现金流稳定性产生负面溢出效应。房地产发展新模式利用金融工具创新实现资本要素的优化配置，通过科学应用不动产信托投资基金（REITs），构建“资产证券化-社会资本参与-项目再投资”的良性循环机制，破解存量资产流动性困境，为地方政府盘活沉淀资产提供了可行路径。同时，新模式注重房地产融资渠道的多元化，市场主体可通过并购融资、绿色债券等多样化的金融工具，构建多层次融资体系，有效分散传统信贷的集中度风险，有利于形成风险对冲机制。此外，新模式要求下的政企协同机制能有效扩大财政金融联动效应。地方政府通过建立REITs项目储备库、优化资产确权流程等制度创新，将行政性资产转化为市场化金融资产[7]不仅提升了财政资金使用效率，也为新型城镇化建设拓宽了后续资本补充渠道。

三、当前江苏地方财政运行的风险特点

（一）政府财政收支矛盾突出

近年来，随着经济增速放缓，江苏财政收入增长面临压力；与此同时，财政支出又呈现刚性增长态势，这种收支矛盾导致财政赤字扩大，地方政府的财政可持续性面临严峻挑战。

一方面，江苏财政收入除了土地出让金收入的大幅下降以外，其税收收入也增长乏力。江苏省的税收收入主要来源于增值税、企业所得税和个人所得税，随着经济结构调整和产业升级，传统制造业的税收贡献下降，而新兴产业尚未形成稳定的税收来源，受到经济增速放缓和房地产市场调整的影响，2023年江苏省的财政收入增幅进一步减小，到了2024年江苏全省一般公共预算收入约为10038元，同比增长约1.1%，税收和非税收入均出现下滑，尤其是房地产相关税收的减少，对财政收入造成了结构性压力[8]；同时面对经济转型的要求，江苏省正在努力实现传统制造业向高新技术产业的转型升级，然而江苏省高新技术产业增加值远未达到预期的发展目标，这一转型过程中，新的财政收入来源未能及时跟上，加之减税降费政策的实施也在一定程度上减少了短期税收收入[9]，进一步增加了财政风险。另一方面，财政支出刚性增长。江苏省在基础设施建设、公共服务、社会保障等方面的支出需求巨大，特别是随着人口老龄化加剧，养老、医疗等社会保障支出压力不断增加，进一步加剧了财政收支矛盾。（注：地方政府隐性债务是指2014年《预算法》出台前纳入地方政府债务的由地方政府承担担保或者或有债务责任的政府债务，这部分债务作为隐性债务纳入地方政府债务的化债范畴。）

（二）政府债务比例高企

近年来，江苏省地方政府的显性债务总额逐年上涨，增速较快。以江苏省财政厅数据为依据，从2015年到2023年，债务总额从10556亿元增长到22732.83亿元，平均每年增长14%以上。江苏省地方政府显性债务规模位于全国前列，由于江苏省经济总量庞大以及综合财力雄厚，所以从数据上看其负债率以及债务率还处于国内较低水平，但江苏政府的隐性债务规模居于国内首位，城投债存量规模大，地方融资平台类企业众多，在考虑隐性债务后，江苏省负债率和债务率将大大提高，进入风险警戒范畴。同时，江苏省专项债务的占比高企且逐年上升，主要用于基础设施建设与房地产开发，容易导致资金使用的短期性和不确定性。

（三）政府债务结构失衡

江苏省的地方政府债务目前存在一定程度的结构性失衡。一是债务期限的结构性错配。江苏地方政府债务中，短期债务占比较高，长期债务占比相对偏低。这种期限的结构性错配导致地方政府面临较大的偿债压力，尤其是在经济下行时期，短期债务的集中到期可能引发市场的流动性风险，对经济秩序造成严重破坏。二是债务资金来源过于单一。江苏省的地方政府债务主要依赖于银行信贷和地方债融资，其他融资渠道相对较少。单一的融资结构使得地方政府在融资过程中容易受到金融市场波动的影响，极大地增加了地方政府的融资成本和信用风险。三是项目投资结构不合理。江苏省的地方政府债务资金主要向基础设施建设领域倾斜，产业升级、科技创新等领域的缺乏资金支持，投资结构不合理可能导致债务资金使用效率低下，难以形成有效的经济增长点。

（四）债务化解进程缓慢（这部分的情况在2024年的表现会和之前的预期有一些不同）

江苏地方政府债务化解进程较为缓慢，与预期目标依然存在差距。从总体过程来看，近年来，江苏化债规模走在全国前列，特别是2024年，各地落实了“一揽子”化债方案，积极争取专项债务额度支持，出台并完善融资平台退出名单。但从长远结果来看，化债进程依然偏慢，江苏省全省除了少数区域已完成债务清零任务，大部分区县仍然承担着大量隐性债务，与全省“隐债清零”“原则上只保留一家融资平台”的预期目标还存在不小的追赶空间。一方面，江苏省自身经济体量庞大，存续债务规模大，融资平台类公司数量众多且在快速增长的过程中形成了大量政府负担或有偿债责任的隐性债务，化解难度系数较高。又正值2022—2024年是江苏省存量隐性债务到期的高峰期，到期的隐性债务与同期计划化解额之间存在一定的期限错配。另一方面，地方融资平台类企业中的城投企业一肩担着存量政府隐性债务，一肩担着经营性债务，难以在短时间内和地方财政完全划清界限，对预期的化债节奏造成了一定影响。同时融资平台的经营管理、压减清退又具有复杂性，实现穿透式管理需要地方长时间的机制探索。

四、房地产发展新模式助推江苏地方财政运行风险化解的总体思路

（一）“以信号促信心”，多措并举有力提振市场信心

面对房地产市场的深度调整，市场信心的恢复是新模式发挥作用的关键。各级地方政府应当坚持“稳中求进”的工作总基调，贯彻落实“一揽子”调控政策，以积极的财政政策和适度宽松的货币政策主动应对国内消费市场低迷、部分企业生产经营困难、资本流动受阻、投资不足、群众就业创收困难等艰巨挑战，有序有效的化解三大重点领域风险，为我国经济高质量发展提供清朗的政策环境。

未来，政府应继续强宏观调控政策的引导，扩大货币政策、财政政策在拉动供需两端的积极效应。要出台合理的购房信贷政策，放宽房贷利率和贷款额度限制，降低购房者的购房成本和难度，有效刺激住房消费需求；同时要加强对房地产企业的政策支持，提供专项贷款、税收优惠等惠企政策，缓解企业资金链压力，增强企业发展信心；此外，要加大对房地产市场的信息公开力度，从源头提高信息披露质量，及时更新市场实时数据、发布政策权威解读，避免市场恐慌和过度解读，从而营造良好的市场舆论环境，全面提振市场信心。

（二）“以时间换空间”，推动化债思路发生根本性改变

传统化债思路往往侧重短期内依靠土地收入偿债来迅速降低债务规模，这种思路可能引发短期内偿债集中，削减公共服务支出，影响民生保障，同时加剧房地产市场的不稳定性。房地产发展新模式下，要采用“以时间换空间”的化债思路。

地方政府应制定长期的债务化解计划，根据自身财政状况和经济发展规划，在保障财政基本支出和经济社会稳定发展的前提下，合理推进偿债进程。通过优化财政支出结构，提高资金使用效率，抵御债务违约风险。以化债为契机倒逼房地产的发展转型，做到在发展中化债，利用当下超长期国债创造的时间窗口，培育新的经济增长点，加大对新兴产业、首发经济的扶持力度，促进传统产业的升级转型，从而带动经济增长，促进税收增收，为债务化解提供坚实的资金保障，从根本上提升政府的偿债能力。

（三）“以创新谋发展”，聚焦新质生产力谋求标本兼治

坚定不移地加快发展以人工智能、低空经济、新能源汽车等新兴科技产业为代表的新质生产力，大力发展首发经济，利用创新的力量变革生产模式，为经济高质量发展奠定坚实的基础。用崭新的经济发展模式，创造出海量的就业新岗位和指数级增长的社会财富，通过做大经济蛋糕夯实社会财富分配制度的基础，依靠新的生产力和生产关系解决当前经济社会发展中的矛盾冲突，推动房地产发展模式创新，才能实现地方财政运行风险化解的标本兼治。

一方面，要大力支持政策工具创新，完善当前金融市场的资金流动性补充机制，提高市场主体在金融市场的应变能力，增强有关金融机构在面对短期资本压力时的应对能力，进而减少因流动性紧缩引发的系统性风险，维护金融体系的稳定性。另一方面，要大力支持高新企业发展，鼓励房地产企业与科技企业合作，发展智慧房地产。利用大数据、人工智能、物联网等新兴技术，提升房地产项目的建设、运营和管理水平，降低楼盘开发成本，提高住宅附加值；建设智慧社区，实现物业管理的高效化、智能化，在提升居民居住体验的同时，为房地产企业开辟新的盈利空间；推动房地产项目在规划、设计、建设和运营过程中贯彻绿色理念，促进房地产市场的可持续发展，从根本上化解房地产发展模式的运行风险。

五、房地产发展新模式助推江苏地方财政运行风险化解的路径探究

从优化土地供应、创新融资模式、推动城市更新、加强产城融合、健全风险监控等方面“先立后破”，实现要素资源科学配置，以人定房，以房定地，以房定钱，构建起“人、房、地、钱”要素良性联动的新机制[10]，这是房地产发展新模式的关键一环，也是保障房地产市场长期、稳定、健康发展的治本之策，更是助推江苏地方财政运行风险化解的根本路径。

（一）优化土地供应

在土地增量时代，土地财政带动了地方经济高速增长，同时开启了房地产市场高速发展周期，房地产市场陷入地价推动房价、房价带动地价的循环。房价、地价上涨又进一步刺激政府对土地财政的路径依赖，一些城市出现房地产无序开发、土地供需错配的局面。为了解决这些问题，要优化土地供应，其核心在于以房定地，从而实现土地资源与人口、产业、生态的精准匹配。首先，要科学调整土地供应规模和结构，遵循房地产“严控增量，盘活存量，提高质量”的政策基调，建立土地供应与房地产市场需求的动态平衡机制，“以房定地”合理配置土地资源，有效促进房地产经济的协调发展[11]。其次，要转变土地出让方式。土地出让要改变以价格为单一评标的招挂拍模式，应从经济指标、社会指标、技术指标、环境指标等方面对房企开发方案进行综合考量，各地政府应当切实履行好主体责任和属地责任，根据人口情况和住房需求，合理把握供地规模、供地节奏和和供地结构。最后，要优化住房市场供给，通过“人地挂钩”制度科学合理制定建设用地规划和住宅供应计划，“以需定房”加大对保障性住房用地的供应力度，满足中低收入群体的刚性住房需求，促进房地产市场的结构优化；合理规划土地用途，将土地供应与产业发展、城市更新等相结合，提高土地利用效率，增加土地出让收入的稳定性和可持续性；未来需进一步打破传统路径依赖，加快房地产税试点，构建地方财政收入长效机制，探索土地增值收益共享机制，将部分土地收益用于公共服务和保障性住房建设，推动土地管理从“以地谋发展”向“以地促转型”转变，为房地产新模式提供坚实基础。

（二）创新融资模式

以往房地产企业融资主要通过大规模举债、加高杠杆、连续预售等途径来实现快速囤地、开发项目、回笼资金，从而达到资产规模快速扩张的目的，由此形成了“高负债、高杠杆、高周转”的“三高”模式，融资成本高企带来一定的金融隐患。随着房地产市场经济下行，多家房地产企业暴雷，深陷债务危机和信用危机，依赖预售融资的单一路径也已难以为继，亟需创新融资模式，从单一、粗放开发模式向更加多元、精细的经营模式转型[12]，才能够拓宽资金来源渠道，同时降低融资成本、优化债务结构，形成可持续的财政风险化解机制。创新融资模式要加快构建“政府为引导，市场为主导，风险可控化”的城市房地产协调融资机制。一方面，要加大资本市场支持房地产企业发展力度，支持优质房地产企业发行股票和债券募集资金，引导金融机构积极将房地产合格项目纳入“白名单”，做到应进尽进、应贷尽贷，一视同仁支持不同所有制房地产企业合理融资需求；同时也要合理控制融资规模，优化融资结构，避免房企盲目举债、盲目扩张和高负债经营，做好项目融资规划和资产风险评估。另一方面，要拓展多元化融资渠道，降低融资成本和融资风险，提高融资效率，激发市场融资活力。支持金融机构创新房地产项目的供应链金融产品服务，加快推动基础设施REITs向保障房、长租房和商业项目扩容，加快推动不动产私募投资基金试点，拓宽分拆物业 IPO 等市场融资渠道，支持优质房企实施并购重组，推动非标融资向标准融资转化；加强政府与社会资本合作（PPP）模式在房地产领域的应用，引导社会资本参与保障性住房建设、城市更新等项目，减轻政府资金压力，提高项目运营效率。此外，特别要加强预售资金监管，推进商品住房销售制度改革。优化资金提取范围，增加支付时点，在确保项目“保交楼”任务下，做好预售制度向现房销售制度过渡的衔接工作，切忌对预售制度“一刀切”取消，加剧房地产企业的资金链压力[13]。

（三）推动城市更新

城市更新是房地产发展新模式的重要内容，其本质是城市发展方式转型，从依靠一次性卖地收入的“土地财政”转变为依靠资产增值、服务增质、创造就业、扩大税源等多元途径的“城市经营”[14]，也是化解地方财政运行风险的有效途径。通过城市更新，有利于改善城市环境，提升城市品质，促进房地产市场的升级。一是要紧跟政策导向，制定合理规划，充分发挥政策的保障作用和引领作用。在中央“两重”“两新”的顶层设计下，地方政府要充分要抓住政策机遇，树立长期目标和定期任务，因城施策制定详细的更新战略和发展框架，针对老旧小区改造、城中村改造、中心城区功能重塑、历史街区保护性修缮、公共服务设施的完善等多方面内容制定专项规划。二是要鼓励房地产市场多元主体参与，构建多元化投入机制。在政府宏观调控下，采用市场化运作模式，撬动社会各方资金资源，释放市场创新活力，完善投入机制，提高投入效率，充分发挥市场机制的作用，形成“政府引导、市场运作、社会多元参与”的可持续模式。三是加强科技赋能和生态建设，利用大数据，云计算，物联网等信息技术，推动城市管理和服务的智能化和高效性，逐步实现从增量扩展到存量提升的发展转型，为城市注入新活力、改善居民生活品质。

（四）加强产城融合

在加快建设新型工业化、新型城镇化的趋势下，国家对产业和城市的协同发展提出了新要求，构建房地产发展新模式必须要加强以“产、城、人”为核心要素的产城融合。一是要优化城市空间资源配置，根据城市的资源禀赋以及发展定位，合理划分城市功能分区，同时推动土地混合开发利用提高空间利用率，打破“产城分离”的局面，将产业布局和城市规划深度融合，形成良性互动格局，增强地方经济活力。二是要调整现有产业结构，加快对传统产业的转型升级，加大对高新技术产业的帮扶，提高产业综合竞争力。政府要积极出台土地、金融、财政、税务等相关优惠政策，吸引优质投资和企业入驻。此外可以借鉴杭州、苏州高新工业园区示范案例，搭建产业链合作平台，延长产业链，提高价值链，推动上下游企业协同发展，打造具有核心竞争力的产业集群，推动区域经济转型升级。三是要坚持“以人为本”的核心理念[15]，提高公共服务和社保水平，实现产城人融合发展。加强教育、医疗、养老等公共服务设施建设，不断完善城市基础设施、优化市场营商环境、改善居民居住环境，同时要构建配套的社会保障制度和人才引育机制，制定人才培养方案、人才引进和激励政策，吸引高端人才。鼓励支持高校院所与龙头企业等开展合作，推动产学研融合发展，使科研成果得以有效转化为高质量产品或服务，为产业经济发展赋能。此外，产城融合要注意要“一城一方案”，要因地制宜、因城施策，培养当地支柱产业和打造特色品牌，扩大差异化竞争优势。

（五）健全风险监控

党的二十届三中全会针对金融监管工作的开展，提出要强化统筹推进，稳定有序推进房地产、地方债务、中小金融机构等重点领域风险防控，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线[16]。房地产风险是地方政府债务风险向金融风险传导的核心路径[17]，防范化解房地产行业风险成为阻断系统性风险传导路径的关键源头。首先，构建房地产业全周期监管体系。建立土地市场与住房市场的协同管理机制，重点完善土地市场准入资格审查标准，健全土地购置资金核查与退出机制。在金融端持续优化房企融资分类监管指标，严格实施商业银行房地产信贷集中度监管，着重强化区域中小银行机构的风险防控能力。搭建跨部门数据共享平台，实现土地交易、项目开发、信贷投放等关键数据的实时监测，为精准化调控提供决策依据。完善重点企业风险处置机制。针对重点房企建立动态风险预警系统，鼓励金融机构按照市场化原则参与风险化解。重点推进政策性银行专项融资工具的规范运作，通过专户管理确保资金定向用于逾期住宅项目交付。鼓励商业银行创新纾困工具，包括但不限于个人按揭风险缓释机制、优质房企并购融资支持方案等，促进市场良性出清。最后，构建宏观审慎管理框架。依据“货币政策和宏观审慎政策双支柱调控”政策导向，在货币政策保持流动性充裕的基础上，建立房地产金融审慎管理基础数据库和检测体系以及金融机构宏观审慎评估体系，合理运用政策工具箱调整房地产企业的融资规模、银行的房地产贷款比例、房地产贷款风险权重和居民的贷款价值比（LTV）、债务收入比（DTI），实现供需两端动态平衡，稳定房地产市场价格，从管理流动性的视角防范房地产市场风险。

参考文献

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基金项目：2024年江苏大学生创新创业训练项目“房地产发展新模式推动江苏地方财政运行风险化解机制研究”（202410329022Z）。

作者简介：黄正（2003.08-）男，汉族，江苏无锡人，江苏警官学院本科在读，研究方向：宏观经济。