摘要：公共场所卫生监督执法是保障公众健康的重要环节，但在实际执行过程中仍面临诸多挑战。本文基于史密斯政策执行模型，从政策本身、执行机构、目标群体和环境因素四个维度，分析上海市Y 区公共场所卫生监督执法的现状及问题，并提出优化对策。研究发现，Y 区在政策执行中存在法规滞后、监管力量不足、执法对象配合度低以及外部环境制约等问题。结合国内外先进经验，本文建议从完善法规体系、优化执法资源配置、提升公众参与度和加强信息化建设等方面改进，以提高卫生监督执法的有效性。

关键词：史密斯政策执行模型；公共场所卫生监督；政策执行

1 引言

公共场所卫生监督是政府履行公共卫生管理职能的重要内容，其执法效果直接影响公众健康和社会稳定。市 Y 区作为超大型城市核心功能区，承载着高密度商业活动与人口流动，卫生监管压力日益加大。根据 Y 区卫生健康委 2024 年统计数据，辖区内公共场所数量近 1400 家，而公共场所监督执法人员仅有 10 余人，监管负荷指数高。尽管《公共场所卫生管理条例》及配套细则构建了基本监管框架，但在新业态冲击与治理需求升级的双重压力下，基层执法暴露出显著的适应性困境。

史密斯（T.B. Smith）的政策执行模型是公共政策研究的重要理论框架，强调政策执行受政策本身、执行机构、目标群体和环境因素四方面影响（Smith, 1973）[1]。本文基于该模型，结合市 Y 区的实际情况，探讨公共场所卫生监督执法中的困境及优化路径，以期为完善卫生监管体系提供参考。

2 史密斯政策执行模型的理论阐释

史密斯模型将政策执行视为动态的系统工程，强调四大要素的协同作用机制：政策文本的科学性决定执行的合法性基础，执行机构的资源配置与能力建设构成执行的物质载体，目标群体的行为响应影响执行的实践效果，环境系统则通过制度、技术与社会文化因素塑造执行情境。该模型突破传统“自上而下” 研究范式，构建了多主体互动的分析框架，契合公共场所卫生监管中多元利益博弈与复杂环境适配的现实特征[2]。

3 市 Y 区公共场所卫生监督执法的多维困境分析

3.1 政策文本维度：法规体系的滞后性与模糊性

现行法规体系呈现明显的 “路径依赖” 特征。《公共场所卫生管理条例》（2024 年修订版）对共享健身舱、剧本杀场馆等新业态缺乏针对性条款，导致“投诉案件”事件因法律依据不足面临无法立案。在量化标准层面，如《公共场所集中空调通风系统卫生规范》要求“定期清洗”，但清洗频次、检测方法缺乏量化标准，易引发执法争议。另外，政策工作单一化，信用监管、正向激励应用率不足导致过度依赖“检查- 处罚”行政强制手段 [3]。

3.2 执行机构维度：资源配置失衡与能力短板

在智慧监管技术应用层面，虽已搭建 “智慧卫监” 数字化平台，但技术赋能效能存在显著不足。AI 视频识别技术、风险预警模型等智能化监管工具覆盖面低，且各功能模块间数据接口标准不统一，形成 “系统内孤岛” 现象 [4]。平台采集的卫生监测数据与执法流程系统不兼容，导致风险预警信息无法有效转化为执法行动，技术应用呈现 “重建设、轻整合” 特征。

3.3 目标群体维度：经营者策略性应对与公众参与缺位

小型美容场所出现经济理性驱动下的策略性违规行为，如单次全面卫生整改平均支出约占月利润的三分之一，促使个别经营者采取“检查时达标 - 日常松懈”的机会主义策略。这种行为选择印证了奥尔森集体行动理论中个体成本 - 收益的算计逻辑，暴露出现行监管威慑力与违规成本间的失衡。

酒店业协会的组织覆盖存在显著层级分化，仅能整合一半的星级酒店资源，大量民宿、短租公寓等新兴业态游离于行业自律框架之外。这种治理真空导致非正式规范缺失，加剧了监管主体的治理负荷。

3.4 环境系统维度：治理复杂性与协同壁垒

Y 区日均流动人口多，公共场所高频使用加剧疾病传播风险，形成动态监管难题。跨部门协同机制存在结构性缺陷，市场监管、城管、环保等部门存在重复检查，但联合执法频次不足，存在“重复检查”与“监管真空”并存现象。

4 执法效能提升的系统性优化路径

4.1 政策文本优化：构建动态更新机制

建立 “风险预警 - 标准迭代 - 立法评估”三位一体的法规动态调整体系。针对新业态制定《新兴公共场所卫生监管指引》，明确智能设备卫生检测标准与责任主体。

4.2 执行能力建设：推进智慧监管转型

实施“人才 + 技术” 双轮驱动战略。建设区级卫生监督智慧平台，集成物联网监测、AI 图像识别等技术，实现 70% 重点场所实时监控。开发移动执法终端，嵌入标准化检查流程与法规知识库，将现场处置效率提升 40% 以上。

4.3 社会共治培育：完善多元参与网络

构建“信用 + 激励” 双重约束机制。建立公共场所卫生信用评价体系，实施分级分类监管，对 A 级单位给予免于监管次数等激励。优化 “随手拍” 投诉平台功能，引入区块链存证技术，提升有效投诉转化率。

4.4 协同治理创新：破除部门协作壁垒

依托“一网统管” 平台建设卫生监管数据中台，实现执法数据互通共享。建立“综合查一次” 联合执法机制，将年均检查频次降低。引入治理绩效评估模型，将跨部门协同指标纳入政府考核体系。

5 结论​

本研究基于史密斯政策执行模型的实证分析，深度揭示了超大城市公共场所卫生监管中政策文本滞后性、执行机构能力短板、目标群体行为异化与环境系统复杂性交织的系统性矛盾。这些矛盾相互嵌套，形成制约监管效能提升的“治理困局”。

面向未来，需构建四维协同治理体系：在政策工具创新层面，建立动态立法与量化标准更新机制，破解法规滞后与裁量模糊难题；技术治理赋能维度，依托数字化转型打造智慧监管生态，实现执法资源精准配置；社会资本培育方面，通过信用激励与公众参与机制激活多元共治网络；制度结构优化路径上，以数据共享与考核重构推动跨部门协同治理。四者需形成政策制定—技术支撑—社会参与 —制度保障的闭环系统，方能有效突破当前监管瓶颈，推动超大城市卫生治理体系向现代化转型。

参考文献：

[1]于雪莉.基于史密斯政策执行模型的济南市公共场所“双随机、一公开”卫生监管政策执行现状及优化研究[D]. 山东大学,2022.

[2] 杨莉 .T 市 S 县公共场所卫生监督工作困境与对策研究 [D]. 贵州大学 ,2024.

[3] 秦怡淳 . 张家港市公共场所卫生监督执法研究 [D]. 新疆农业大学 ,2022.

[4] 黄斌. 公共场所卫生监管中存在的问题分析及对策[J]. 管理观察 ,2017,(19):139-140+143.

作者简介：顾佳颖（1996.12-）女，汉族，江苏南通，交通大学 2021 级MPA 研究生，研究方向：公共管理。