摘要：本文聚焦拉萨市巡游出租车行业乱象，通过对 396 位受访者的问卷调查及官方新闻梳理，分析其主要问题及治理路径。研究发现，拉萨出租车乱象集中表现为四类：故意绕路、乱收费、服务态度差、车内环境脏乱差。从法律性质看，这些行为分别违反了地方性的，中央性的法律法规以及部门规章，构成欺诈经营、不正当价格行为或安全违规。但当前执法存在历史积弊与监管惯性不足、企业忽视经营者切实需求、公众信任不足利益等问题。 据此，本文提出以下四点整治建议，分别为细化违法行为认定标准，明确处罚梯度；健全常态化联合执法机制，打破数据壁垒；推动行业自治，将环境整治与服务评价纳入考核；简化投诉流程，强化信用惩戒，以实现法律刚性与执法实效的统一。

关键词：拉萨市；巡游出租车；行业乱象；法治；整治路径

一、拉萨市出租车社会乱象问题的概述

（一）拉萨出租车乱象的表现形式及分析

拉萨出租车乱象的表现方式主要以两种方式，一是通过线上问卷调查的方式 ， 对 396 位受访者进行了消费者角度对于拉萨出租车的满意程度的调查，二是收集有关拉萨出租车乱象的官方社会新闻并整理，共有四个较为鲜明的问题。

首先，最为明显的一点是故意绕路。通过问卷调研的结果，我们发现，拉萨出租车存在 “司机为拼客故意绕路” 的问题，且此问题占总问题比例最高，除了其他问题之外，此项问题占剩余具体问题的 30.43% 。乘客反映，司机常以 “顺路” 为由搭载其他乘客，甚至绕远路增加行程，导致乘车时间和费用增加。第二点，拉萨出租车司机有着乱收费的行为。主要体现在不打表议价、特定场景加价和违规拼客重复收费。据乘客补充说明，上车后司机会先问目的地然后估价，计价器形同虚设；下雨天以及雪天打车时，司机会趁机议价加价，谈不拢后就会拒载；火车站去学校的路上，司机会违规凑好几个学生上车拼客，结账时却每个人都收路程全款。此类现象在“拉萨发布”官方账号中也有体现，例如，2024 年 6 月，游客投诉机场出租车 “全部不打表”，前两辆司机直接索价（如机场到市区不打表），涉事车辆被查扣，企业被约谈。第三个问题，拉萨的出租服务态度差，司机服务态度差与故意绕路，乱收费等情况相依存，司机在故意绕路和乱收费谈不拢的拒载行为中体现出了恶劣的态度。 最后就是出租车内的环境脏乱差，调查问卷中的群众反映发现，拉萨出租车有私自张贴海报遮挡挡风玻璃，车内挂件影响司机视线等问题。包括西藏商报在 2025 年的 5 月 28 日的报道中，通过对拉萨市公交、恒安出租汽车有限公司安全生产保障部副部长尼玛和拉萨市公交、恒安出租汽车有限公司督查人员格桑亚杰的采访中也提及了拉萨市出租车存在前挡风玻璃私自张贴图画，出租车司机在车内悬挂的装饰品、明星照片等， 会影响司机的视线等问题。

（二）拉萨出租车社会乱象中各个行为的法律性质认定

拉萨出租车所涉及的法律问题，不仅是中央法律法规和地域法律法规有关出租车行业的垂直层级关系，还是价格、消费等多个相关领域的法律法规与之的交汇与联动。所以对于拉萨市出租车社会乱象行为的法律性质认定，可以具体到在出租车领域，寻找国家的，西藏自治区的，以及拉萨市的有关法律法规来分析。在出租车领域分析完毕后，再去其他可能有交叉领域的法律法规中进行分析。

首先上文中司机故意绕路增加乘车时间和费用的行为，很明显地违反了《拉萨市出租汽车管理办法》第二十八条第六项和《西藏自治区道路运输条例》第二十九条第一款司机应按照合理路线行驶不得绕路的规定。因为《西藏自治区道路运输条例》明确规定了将合理路线选择义务法定化而且该条款属于行政管理秩序规范，能够直接约束驾驶员的行为，所以司机故意绕路行为可以被认定为行政

违法行为，并可以依据《拉萨市出租汽车管理办法》第四十一条第二项的具体规定，由交通运输主管部门责令改正，并处以两百元以上五百元以下罚款。

第二个乱象是司机有着普遍乱收费的现象。乱收费的行为主要体现为不按计价器计费、议价加价、拼客重复收费等行为。首先，不按照计价器计费，违反了地方政府规章《拉萨市出租汽车管理办法》第二十九条和部门规章《巡游出租汽车经营服务管理规定》第二十三条第十一项中驾驶员应按照规定使用计价器并按照显示金额收取车费的规定。其次，司机议价和加价收取车费，从本质上来说就是不规范的行为，这使计价器形同虚设，而且此行为也违反了《中华人民共和国价格法》第十三条第二款“经营者不得在标价之外加价出售商品，不得收取任何未予标明的费用”的规定。最后，司机未经乘客允许就私自拼客，重复向每个乘客收费的行为，违反了西藏地方法规《西藏自治区道路运输条例》第二十九条第二款明确禁止巡游车未经乘客同意拼客的规定，与《巡游出租汽车经营服务管理规定》形成互补。上述三种行为均属于违反道路运输经营服务规范及价格管理规定的行政违法行为。不仅如此，根据《价格法》和公序良俗原则，以上三种行为还有着民事上的严重违约性和侵害消费者权益、扰乱市场的社会危害性。

第三个问题是司机的服务态度不好。虽然服务态度差本身并不构成独立的行政违法行为，但是根据《消费者权益保护法》第十条第二款，消费者有权获得质量保障的服务。所以乘客若因服务态度恶劣导致拒载或争议，可依据《拉萨市出租汽车管理办法》第四十一条第二款由主管部门对出租车企业或司机进行处罚和罚款。服务态度问题通常与上文中所提及的绕路问题和乱收费问题共存，这不仅涉及行政处罚范畴，还与《消费者权益保护法》等民事法律所杂糅。

最后一个问题是出租车内环境脏乱差。上文中所反映的，司机有私自张贴海报遮挡挡风玻璃、车内挂件的行为。这种行为无疑会影响视线，给司机造成了一个不安全的驾驶环境，给乘客造成了一个危险的乘车环境。根据查阅相关的法律法规，该行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十六条，客运经营者应当为旅客提供良好的乘车环境，保持车辆清洁、卫生，并采取必要的措施防止在运输过程中发生侵害旅客人身、财产安全的违法行为。出于对乘客人身安全的考虑，交通管理部门可对相关责任人进行处罚。

二、拉萨市出租车运营中体现出的执法问题及其分析

在收集整理了拉萨市近年有关出租车方面的文献与新闻报道后，我们发现了拉萨出租车运营过程中体现出了明显的执法问题，这些问题间接或直接地导致了拉萨市出租车运营乱象。问题主要分为三类，一类是执法机关有着历史积弊与监管惯性不足，二是出租车公司忽视了司机利益而导致的利益矛盾，三是公众信任和执法监督参与度不足。

首先，执法机关方面，有着历史积弊的问题和监管惯性不足的问题。立法方面，《拉萨市出租汽车管理办法》早在2014 年颁布实施，但因为拉萨市出租汽车的乱象层出不穷以及随着时代的变迁，《拉萨市出租汽车管理办法》已在 2023 年修订。即便如此，出租车拼客、拒载等历史积弊现象仍成为行业 “潜规则”，执法工作依赖 “运动式整治”，如 2025 年 6 月专项行动后，非法营运现象易出现反弹，缺乏常态化的信用监管机制，难以形成长效治理效果。《拉萨市出租汽车管理办法》中对“绕路”“乱收费”等行为的处罚规定较为笼统，导致了执法人员自由裁量权过大或难以具体实施处理的问题。

此外，出租车公司忽视了驾驶员的切实利益，存在 “重罚款轻服务” 的倾向，2025 年的培训工作多聚焦于工装规范，忽视了司机的收入保障问题，例如份子钱高、补贴不足等问题，导致司机为追求盈利而违规拼客，形成行业利益矛盾，影响执法效果的持续性。

最后，公众对执法工作的信任度有待提升，乘客在投诉后的配合度较低。如 2024 年 6 月，有游客遭遇连续 3 辆出租车拒载打表，前两辆司机甚至挑衅 “投诉没用”，这一现象反映出市民对执法威慑力存在质疑。虽然投诉渠道（如 12345）已较为畅通，但处理反馈周期较长，且在宣传中典型案例曝光较多，长效教育不足，导致公众 “拒乘黑车” 的意识未能真正内化，社会监督的作用未能充分发挥。

三、法律视角下针对拉萨市出租车乱象整治的相关建议

首先，立法层面需要细化违法行为的认定标准。针对故意绕路问题，因为绕路基准的不明确，所以消费者难以取证投诉，执法部门难以处理。所以需要明确 “合理路线” 的界定标准，如以导航软件推荐的最短路径为基准，规定绕路超 20% 即构成违法。对乱收费行为，区分 “不打表议价”“恶劣天气加价”“拼客重复收费”等情形，此些行为发生后，不同行为应该有不同的处罚限度，以便于规制司机行为，所以需要在法规中明确具体处罚梯度，如 500-2000 元罚款，压缩执法的自由裁量空间和处理“无法可依”的执法窘境。

第二点，针对执法方面健全常态化执法和“一案双查”。执法部门需要针对机场、火车站等重点区域，设立常驻执法点，替代 “运动式整治”。因为此前对于司机的违规行为大多数仅处罚司机，而企业却置身事外，所以企业对司机地规制不够，仅停留在表面，所以对集体不打表等顽疾，执法部门应实施 “一案双查”不仅处罚司机也追责企业。

第三点，对于出租车企业，要求推动行业规范自治。针对车内环境脏乱差的问题，应要求出租车企业落实关于安全生产责任制的规定，将清洁行为纳入司机日常考核，将服务态度与收入挂钩，服务态度越好，额外的奖金越多，以此减少恶劣态度引发的纠纷，还可以保证优秀司机的收入，以此减轻司机的违规行为。

最后，关于公众参与方面，需要简化投诉处理流程。因为投诉的周期长和复杂，所以消费者等公众力量懒于投诉并对投诉的信任度不高，所以政府及相关部门可以参照其他省市的经验，将投诉处理周期精确缩短至 5 个工作日，并简化投诉模式为“线上举证 + 远程处理” 模式，让乘客通过 APP 上传行程记录、付款凭证即可完成投诉，无需现场笔录。这样可以加强公众监督出租车行业的积极性，完善公众参与的社会责任，更好地处理出租车违规行为。

四、结束语

拉萨市巡游出租车行业的乱象治理，既是回应民众出行诉求的民生工程，也是检验地方治理法治化水平的关键切口。本文通过调研与法律分析发现，故意绕路、乱收费等四类乱象的频发，本质是法律规范粗放、执法机制滞后、行业自律缺失与公众参与有限共同作用的结果。这些问题不仅违反《西藏自治区道路运输条例》《消费者权益保护法》等多层级法律规范，更消解着群众对于公共服务与城市文明的信任。

从执法实践看，“运动式整治” 的路径依赖、出租车企业对于司机利益的忽视，公众信任的薄弱，构成了治理进程中的三重梗阻。

对此，需以法律精细化为根基，通过明确 “合理路线” 认定标准、细化处罚梯度等方式，压缩自由裁量空间；构建常态化监管和“一案双查”并以多元共治来推动企业落实主体责任、简化投诉流程，形成 “执法 — 行业 — 公众” 的治理闭环。

将纸面法律转化为刚性执法实践，将短期整治融入长效治理框架，才能实现拉萨出租车行业的规范化转型。这不仅能保障乘客 “安全、便捷、公平” 的出行权益，更能为高原城市公共服务的法治化治理提供可借鉴的实践范式，最终达成法律效果与社会效果的深度融合。

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基金项目： 2025 年自治区级大学生创新创业训练计划项目《法治视角下出租车乱象整治路径探析——》，项目编号“S202510694027”。

作者简介：杨黎明（2005.06-）女，汉族，甘肃省定西市，本科在读，研究方向：法学。