摘要：高考是全国性的普通高等学校招生统一考试，其主要目标是为了筛选优秀的学生，并为社会和国家培养人才。这篇文章在间断性均衡理论的框架下，梳理并分析了自新中国成立以来高考制度的演变历程。由于间断性均衡框架起源于美国，与中国国情有所不同，经适用性分析后对框架进行了修正。新中国成立以来，高考制度历经了 70 年的政策变迁，其大致经历了统一招考确立、取消高考、恢复高考、优化新高考制度改革四个时期。最后，本文对高考制度改革给予了展望。

关键词：高考制度；间断性均衡框架；高考改革

一、高考制度概述

高考是全国性的普通高等学校招生统一考试，其目标在于筛选优秀的学生，为国家和社会培养人才。新中国成立以来，高考制度随着时代发展不断发生变化，从统考制度建立，到高考中断、知青上山下乡，再到恢复高考，高考制度随着国家的强盛不断完善。

2014 年颁布了《关于加强考试招生制度改革的实施意见》，这是高考制度自恢复以来的一次重大变革。高考制度改革解决了许多曾经的难题，如“一考定终身”、高考加分乱象、学生发展同质化等。但仍有许多问题亟待解决 。一方面地区发展存在差异，教育资源也并不平等，自主命题公平性面临挑战。另一方面，“唯分数论”、“鸡娃”等现象仍然存在，“德智体美劳”以“智”为先。

高考作为我国社会系统的一个重要子系统，其变迁过程是一个间断平衡的过程，与其他子系统保持协同并逐步实现新的平衡。同时，对高考制度变迁进行研究有利于高考制度的科学化、多元化发展。

二、间断性均衡框架介绍

2.1 间断性均衡理论的理论介绍

间断均衡理论 ， 弗兰克·鲍姆加特纳和布莱恩·琼斯在二十世纪末期的引进公共管理学科，用于阐述并解析那些既包含渐进性又具有非渐进性特征的政策过程。这个模型主要解释特权利益集团对重要政策特权利益集团对重要政策领域的支配和政策垄断结构的长期稳定，即为政策均衡期 ; 特定经济利益集团在政治上斗争的失败和政策垄断结构的快速变迁，即为政策间断期。（刘开君2016）

2.2 间断性均衡理论的核心要素

（1）政策场域。指对于某些特定的问题进行权威性决策的制度场所（鲍姆加特纳 ， 琼斯 2011），有权利对相关议题作出决策的机构或集团。在美国民间核能政策里，存在着由各方势力 （ 包括利益团体、议会与行政部门 ） 共同构成的 " 铁三角 " 式的政策控制体系（ 杨涛2011）。

（2） 政策图景。政策图景是一个由特定的政策信念和价值观组成的体系，包括经验性信息与情感需求。（鲍姆加特纳、琼斯2011）。某项政策如何被大众和社会舆论所认知并展开讨论，又分为正面政策图景和负面政策图景 ， 两者之间会因为某些因素相互转化。正面的政策图景有利于政策垄断，而负面的政策图景促进政策崩溃。

（3） 政策垄断。主要的参与者形成了一个封闭集中的系统，他们倾向于排斥其他参与者，导致政策的变化缓慢或停滞。（朱春奎，严敏，陆娇丽2012）。

（4） 政策崩溃。政策图景发生变化，政策场域可能制定新的制度与原先力量对比平衡，由此原本的政策垄断开始崩溃。

（5） 决策者注意力。当社会环境发生结构性转变时，决策者的政策选择会随着注意力维度的改变而改变，因为在任何时刻，决策者只能专注于部分偏好。（文宏2014）。

2.3 间断性均衡理论的前提假设

首先，强调个人和组织的认知都是基于有限理性的，意味着决策者无法同时兼顾所有政策问题，只能选择性地关注其中一部分；

其次，宏观政治系统与政策子系统之间存在明显的界线，处理问题的机制也不相同。美国政治中多重政策场域的存在意味着该系统能够一次处理多个不同的问题，即具备并行处理问题的能力。相反，由总统和国会组成的宏观政治系统由于短期注意力的限制，只能关注有限的议题，因此采取的是串行处理的方式。当某个问题被引入宏观政治系统时，就会引发政策的重大变革。

最后，美国的决策体制是多元而分散的，政策系统在决策过程中受到利益集团的影响和控制（宋琴婷2020）。

2.4 间断性均衡理论的核心观点

（1）政策图景并非是一成不变的，一旦问题定义发生转变，新的参与者将会加入政策冲突之中，政策倡导者将会就自己支持的政策图景发起动员，当政策图景出现变化时，可能会引起一些有管辖权的政策场域的变化，进而引起政策的变迁；

（2）政策场域会影响到议程的设定。如果某个议题涉及多个机构或集团，就会形成一个开放的政策场域；而如果议题仅限于某个特定机构的范畴，则会产生垄断的政策场域。

（3）政策的垄断是由正面的政策图景和政策场域共同构成的，其中，政策场域为政策垄断提供制度性结构基础，政策图景为政策垄断提供信念支撑；

（4）政治系统中存在着正反馈和负反馈。通常情况下，宏观

政治层面上会出现正面反馈，而政治子系统中则会出现负面反馈。

负反馈倾向于加强政策垄断，而正反馈则推动政策垄断的崩溃。

（5）媒体注意力的转移能够促进政策的变迁。当媒体将焦点放在某个政策问题上时，往往会引起公众的讨论，从而推动政策图景的变化，展示了媒体关注的转换能够推动政策的变动（FRANK，JONES，1991）。

（6）存在两种对比性的动员方式推动公共问题进入政策议程，积极支持的动员通常会在先前的空白地带创建新的机构，批评反对的动员则通常会摧毁现有的制度安排，这些都会影响政策的剧烈变革和长期稳定性。

2.5 间断性均衡框架的内容

如图所示，在宏观政策系统、政策子系统和正面政策图景的支持下，公共政策在子系统政治中维持垄断状态。但是试图挑战既有政策垄断的力量并不会消失，政策子系统中的其他利益集团通过媒体报道和其它宣传动员等方式试图改变原有的公共政策。此时政策垄断维护者会通过渐进调试和反动员等负反馈作用化解这种危机，从而保持政策垄断。如果负反馈机制无法起效，就会转向宏观政治系统，促使政策决策者重新关注。这一过程伴随其他利益群体的参与会加速负面政策图景的形成壮大。此时正反馈机制发挥主导作用，原政策垄断崩溃，导致政策发生间断式变迁，随后进入新的政策垄断阶段，即政策均衡期（王梦珂2020）。

2.5 间断性均衡框架经典模型示意图

2.6 间断性均衡框架的适用性分析及本土化修正

2.6.1 间断性均衡框架的适用性分析

一方面，间断性均衡框架强调焦点事件的驱动和冲突。政策图景的变化将深刻影响中国政府的决策系统，随着社会发展中各种不确定因素的增加，触发焦点事件，促使中国高考政策的政策场域和政策图景发生变化。焦点事件通常难以预测，并展现出非线性特征，中国高考政策变迁过程能够充分提现焦点事件对于政策演进的间断式冲击作用，符合间断性均衡框架。

另一方面，决策层（政策场域）自身决策理念的转变促进政策间断性均衡演进。政府的注意力是决定公共问题进入政策议程和推动政策变迁的关键因素。高考政策变迁的政策图景也具有相应的特征。

在探究间断性均衡框架在中国情境的适用性的同时，难免会遇到与中国实际情况不完全一致的方面。在我国的政治架构和政策体系中，间歇性均衡框架的宏观政治系统及其子系统等基础变量具有独特的特性。

首先，间断性均衡框架实在美国三权分立和联邦制度背景下提出的，美国作为典型的多元主义国家，其决策系统相对开放，政策制定参与者多元化，各种利益集团参与政策过程。区别于西方的多元与开放，在我国的政治结构中，中国共产党处于核心地位，党中央在政治决策起着决定性作用，中国具有由中国共产党领导的、稳定的政策运行体制。另外，对于宏观政治系统和子政治系统的界定也有一些分歧。在中国的政治制度中，中央政府和地方政府构成了两个层级。从政治体制的视角来看中央政府则为宏观政治系统，地方政府作为子系统。但中央政府又由国务院和各部委构成，难以简单的划为宏观政治系统。

其次，在中国的政体环境中，不能用西方的“利益集团”理论来描述我国的政策垄断或崩溃现象，在我国并不存在特权利益集团。

2.6.2 间断性均衡框架的本土化修正

经过对各类文献的阅读，结合适用性分析，对框架进行了初步的修正。

一是以中国稳定的制度结构替代美国的政治制度结构。我们可以发现，政策的间断与均衡与是否为单一体制或多元体制没有必然的关联。当政策处于间断期时，党中央和国务院的态度对政策的变迁起着决定性的作用，其中领导者注意力的分配和政策图景的变化发挥着重要作用，部门的垄断往往能够维持政策的渐进发展。（宋琴婷 2020）

二是以焦点事件的发生替换利益集团的扰动。西方利益集体对于政策图景的影响无法适用于我国的情况，但中国政策变迁往往伴随着焦点事件的发生，使得政策图景发生变化，注意力转移，从而使得政策发生变迁。

三是随着新媒体时代的到来，非官方决策参与体系的影响力有所扩大。建立传达公众意见的高效途径，以在促进公众意见传递的过程中改变政治领域的力量，从而引起决策者对相关议题的关注和回应。（宋琴婷2020）。

综上，基于中国国情，修正了间断均衡理论分析框架。由图可见，在中国政治环境和正面政策图景的支持下，政策维持垄断状态，但是挑战原有政策垄断的力量并没有完全消失。非官方决策参与体系基于自身利益，通过媒体宣传等手段动员其他利益群体的加入，试图推动政策发生变迁。焦点事件的发生使政策场域的注意力在短时间内集中起来，并引起政策网络博弈性力量的行动。然而，公共政策的间断式变迁并不依赖于焦点事件的发生，因此焦点事件对公共政策间断式变迁的影响是非确定性的。焦点事件发生后，政策维持者通过抵制变革和渐进调试等负反馈作用调整政策工具水平，维持政策的渐进变迁和垄断状态。当负反馈机制无法维持原有的政策垄断时，政策会进入宏观政治系统吸引政策制定者的注意力。在该阶段，正反馈机制发挥主导作用，焦点事件发生后其他利益相关者的进入加速负面政策图景的形成。最后，政策的总体目标发生改变，原有的政策垄断崩溃，新的公共政策出台并推动政策进入新的垄断期。（王梦珂2020）

2.6 间断性均衡框架的本土化修正示意图

三、高考政策变迁的间断性均衡框架分析

3.1 1952 年-1965 年：“统单之争”与统招方向的确定

3.1.1 政策间断期：“统单之争”（1952-1958）

在新中国成立初期，国家在经济、政治和教育等诸多方面都迫切需要对高校招生制度进行改革。社会主义经济发展需要大量具备专业知识的高级人才，为了巩固新生的人民民主专政体制，我们必须积极选拔和培养工农出身的新一代知识分子。此外，大规模的学院体系调整也要求大学的录取政策具备足够的影响力。（朱沛沛 ， 刘海峰 2022）。建国初期，在全国统一高考建制前为保障高等教育顺利开展，沿用了民国时代大学独立考试的方法来招收学生。1950 年和 1951 年实行高校联合招考和大区统考（李木洲 ， 叶晓芳2022），这可以被看作是全国统一高考系统建立之前的过渡、研究和准备阶段。然而，单一的招生考试或联合考试已经不能满足社会主义新中国在经济、政治和教育方面的需求。为了解决这一问题，中央政府在完成了对各大学的接收任务之后立刻开始加强对大学录取的一体化监管。

1952 年，中央设立了一个负责指导全国高等院校统一招生的机构，即全国高等学校招生委员会。这一举措被视为我国大学录取体制改革的重要一步——它奠定了现代化的“统招”模式的基础并且为后来的发展提供了借鉴经验与理论指导依据。然而，因为单一录取无法完全符合高等教育的多样化需要，" 单招 " 和 " 统招 " 之间的争议随即爆发了出来。经过教育部多次的研究探讨，他们发现 "统招" 相对于" 单招" 具有更多的优势。

" 左 " 的错误观念在 1958 年主导了当时的大学录取政策，导致各省份和地区独立出题并自行选拔学生，然而这种方式无法确保招收的学生来自全国各地的高素质人才。因此，到了 1959 年，这项政策重新回归到全国性的考试标准上，这标志着"统单之争"的结束。

3.1.2 政策均衡期：中国统一高考制度初步建立（1959-1965）

1959 年至 1965 年，我国经历了发展中的波折，但是大学录取仍然主要采用全国性的考试选拔制度，这也证明了中国的高考统招的基本路线已经确定下来，进入政策均衡期。

3.2 1966 年 -1976 年 高考中断与招生初步恢复

3.2.1 政策间断期：高考遭遇否定，高校停止招生

高考作为大规模教育选拔考试制度，是国家上层建筑的重要组成部分，国家政治的变动往往决定着高考的变迁与废存。1966 年，出台多份文件先是降低考试标准、突出考生政治条件，后“取消考试，采取推荐与选拔相结合的办法”（李宇铭 1989），至此高考统招路线停摆。

3.2.2 政策均衡期：高等学校招生初步恢复（1970-1976）

1970 年，清华大学和北京大学尝试新的招生制度，将群众推荐纳入招生流程（杨学为 2003）。1972 年，大部分高等院校通过报名审核的方式重新启动招生，这种做法一直持续到 1976 年。高考制度的停摆导致腐败问题渗入高考招生，高等教育失去了应有的作用，不能继续为国家输出优质人才。

3.3 1977 年 -2009 年 高考恢复并持续探索优化

3.3.1 政策间断期：恢复高考（1977-1980）

1977 年 8 月，伴随“文革”的结束和政治上拨乱反正的需要，邓小平在科学和教育工作座谈会上作出立即恢复高考的决定。1978年6月，《关于一九七八年高等学校招生工作的意见》中指出，高考“实行全国统一命题，由省、市、自治区组织考试、评卷”高考基本恢复到停废前的统考水平（杨学为2003）。

3.3.2 政策均衡期：高考制度的探索优化

自二十世纪八十年代起，伴随着中国教育的全方位变革，高考体制也在频繁地调整中，其主要目的是实现高考系统的科学化。在此期间 （ 从 1981 到 2009），共有超过 23 种不同的高考改制方案被提出和实施，其中包含有： "6+7" 测试方式、特设专业的统一与单独考核方法、推荐学生入学的方式、高考标准制定、自主选拔人才计划、招生一体化进程、网络录取流程、 "3+X" 课程设计、春季高校招考、英语口语能力测验、各省份独立出题等等。这些高考制度的变化推动着高考向多样化、数字化、规范化、公正性和人文化的发展方向迈进，同时也对建立更完善的高考系统进行了有益的研究和尝试。（李木洲2020）。

3.4 2010 年至今 深化改革与新高考体系的建立

进入新世纪，我国经济和社会的发展进入了新阶段，对高质量人才的需求进一步扩大，促使我们推行素质教育和培养创新型人才。我国向教育强国转型离不开对高质量人才的选拔和培养。

3.4.1 政策间断期：提出深化改革，破除“一考定终身”局面（2010-2013）

2010 年至 2013 年，国家提出推进招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。

3.4.2 政策均衡期：新高考体系初步建立（2014 年至今）

2014 年至 2018 年、浙江等 21 个省、直辖市先后启动的新高考改革试点工作，由于不同省份的教育状况和考生基础不尽相同，第一、二批试点省份采用了“ 3+3^′ ”方案，而第三、四批试点省份则采用“ ”方案，高校招生录取的基本模式均基于“两依据一参考”。目前，新高考相较于传统高考方案已成为主流，其框架已初步形成。

四、结论

4.1 高考制度变迁研究

新中国成立以来，高考制度可大致分为四个时期：一是新中国成立之初统一招考与单独招考的争论；二是文革时期取消高考，知青上山下乡；三是改革开放，恢复高考；四是深化改革，推进优化新高考制度改革。高考制度的变迁符合间断性均衡框架模型。结合时代背景，经分析得出高考制度变迁经历四次间断均衡过程。在宏观政策系统、政策子系统和正面政策图景的支持下，公共政策在子系统政治中维持垄断状态。当政策图景产生扰动，负反馈机制无法发挥作用时，正反馈机制便会发挥主导作用，原政策垄断崩溃，导致政策发生间断式变迁，随后进入新的政策垄断阶段。

4.2 高考政策变迁的未来之路

高考改革是一项复杂的系统工程，高考最重要的两个词就是“公平”和“科学”。既包括教学的考试的公平、招生公平，培养方式的科学、高考模式的科学和政策执行的科学（黄巨臣 ， 李乐帆2022）。

我国的招生制度受到应试文化心理影响的程度难以完全消除。素质教育已提出数年，但很多地方仍在使用“一本率”“985 率”来评价高中学校的教学水平。虽然仅仅依据成绩来选拔似乎看起来很公正，但是它却阻碍了个人和学校的创新能力和多元化的发展。只有消除公众对 " 只看分数 " 这一观念的影响，我们才能够建设出一套完善且科学的高考评判系统，并形成一种科学全面的评估方法。以高考加分政策为例，这是高考环节中牵涉利益方较多的一个环节，这就涉及到了高中、高校、考生家长、各级政府等多方利益的均衡。增设监督举报邮箱、电话等，鼓励社会公众积极参与监督，落实政策公平执行，让弱势群体的需求“被听见”。当前涉及高考改革的法律法规都还尚未形成体系，未能实现协调联动，为了建立法制角度下的高考变革协作框架招考过程中的体检制度、报名制度、录取制度、监督制度、公开制度、发生纠纷时的信访或仲裁以及救济制度上升到法律层面进行规范约束。

在保障学校课程全面性提高综合素质的同时，利用走班制等教学手段让学生选课更加自主，进一步推行因材施教，加强课程体系分类分层，让优势学科能得到个性发展。合理安排考试时间和次数、完善招生录取模式“择优录取”“自主录取”“推荐录取”“定向录取”和 “破格录取”。

此外、教、考、招是互相影响连接紧密的三个环节，在考试制度改革的同时，也要进一步推进高中教学的改革与高校招生的改革。高中推进全面、科学、个性化育人的教育教学改革，一切以学生为主体，为学生提供综合发展指导，高校需要成为真正招生管理工作的主体，在依法合规的范围内应当由高校主导制定符合学校发展目标和专业特质的招生细则和录取机制（阎琨， 吴菡2022）。

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作者简介：袁涵，女，籍贯：江苏盐城。1996 年3 月生人，汉族，学历： 2022 级 MPA 研究生，研究方向：基层信访工作协同治理。