摘 要：乡村振兴背景下，加快农村现代化进程需首先解决的问题便是改善农村的人居环境。近年来，新型城镇化建设进程不断加快，农村的环境变化显得更加复杂。本文从协同治理理论视角出发，分析贵州农村人居环境协同治理过程中存在政府职能交叉重叠、各自为政，社会力量参与不足，其他主体未发挥作用，治理资金不足等问题，建议从优化政策制定、明晰权责加大监管、健全多主体参与机制、加大要素保障等方面，解决贵州农村人居环境协同治理过程中存在上述问题，进而加快贵州宜居乡村创建，全面推进乡村振兴。

关键词：农村人居环境；协同治理；乡村振兴

一、引言

快速工业化、城镇化进程中，城市偏向的发展政策导致城市基础设施投资较多、城市面貌日新月异，而农村设施投资相对不足，公共基础设施和人居环境欠佳。针对农村人居环境建设乱、饮水难、环境差等问题，尽管近年来，我国把改善农村人居环境作为新农村建设的重要内容，大力推进农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化，取得一定成效，但人居环境仍然是乡村发展的短板。2018年2月，国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，着力推进农村生活垃圾治理、厕所粪污治理、生活污水治理、提升村容村貌、加强村庄规划管理、完善建设和管护机制。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出“以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，开展农村人居环境整治行动，全面提升农村人居环境质量”。2018 年出台《农村人居环境整治三年行动方案》，提出要树立新的乡村发展思想和发展观念，农村人居环境治理工作是农村工作的重要内容。总体来看，持续改善农村人居环境已经成为落实国家乡村振兴战略的一项重要举措，更是新时期乡村建设的一项重要内容。在该背景下，对贵州农村人居环境整治提升路径进行深入系统的研究具有非常重要的现实意义。为此，本文以贵州农村人居环境治理为例，从地方政府、社会组织、市场、村民等多个主体对农村人居环境治理进行全方面的研究，梳理出贵州农村人居环境协同治理现状及存在问题、原因，并提出具体的解决措施。

二、贵州农村人居环境协同治理现状分析

（一）贵州农村人居环境协同治理政策

本文选取贵州省安顺市西秀区作为调研地点。西秀区位于黔中部，是全国中西部较为发达的一个县区，在全省范围内率先开展农村人居环境整治并已取得初步成效，在协同治理方面形成一些较为成熟的经验和做法，在贵州省内产生一定的影响力。如 2016 年 8 月贵州省改善农村人居环境现场观摩会在西秀区召开。2014 年，西秀区开展美丽乡村建设。2021 年，西秀区开展创建宜居乡村，推进乡村振兴行动。西秀区农村人居环境整治大致分为三个阶段：

第一阶段（2006—2013年）：以简单的环境卫生整治为主，开展“整脏治乱”工作。西秀区作为安顺市主城区，属于重点整治区域，该阶段的主要任务是：搞好社区、街巷院落卫生；划定管理范围，明确职责，加强“五乱”行为的监督和处罚，确保不出现管理空位、管理缺位；清理违章占道经营；搞好规划建设。该阶段主要由政府相关部门依照职责开展人居环境协同治理。

第二阶段（2014-2020）：参照文明城市的标准摸索“美丽乡村”，以美丽乡村为目标开展人居环境协同治理。该阶段以基础设施建设为主，补足设施短板，因文明城市创建工作启动较早，做法较为成熟，西秀区按照文明城市的标准摸索进行农村人居环境治理。主要以政府财政的大量资金投入建设为主，重建轻管的现象比较普遍，属于政府“大包大揽”阶段。

第三阶段初期（2021年至今）：以“创建宜居乡村”为主开展人居环境治理，按照“十四五”规划，需要接续推进农村人居环境提升五年行动。西秀区根据当前实际，为实现乡村振兴，以“宜居是前提”，重点摒弃政府“大包大揽”，科学化解政府性债务，宣传动员群众积极参与，发挥社会组织、市场、公民群众的主观能动性，协同治理农村人居环境，创建宜居乡村，将脱贫攻坚成果与乡村振兴的要求进行巩固拓展和有效衔接。

（二）西秀区农村人居环境协同治理主体之间协同情况

1.政府部门之间的协同情况

2018 年，西秀区成立了实施乡村振兴战略跨部门的议事协调机构——中共西秀区委农村工作暨实施乡村振兴战略领导小组及其办公室，承担跨行政机构的重要业务工作的组织协调任务，由区委书记和区长任双组长，即共同担任领导小组的组长，区委副书记、组织部长、分管副区长担任副组长，成员为西秀区各行政主管部门主要负责人以及各乡（镇、街道）人民政府的党委主要负责同志。

在乡村的振兴战略提出后，西秀区严格按照战略的总体要求，由区委宣传部下设的创建办公室牵头主抓，指导各乡镇办开展环境卫生整治，改善农村人居环境。按照西秀区创建工作领导小组的设置，同样是区委、区政府主要领导为组长，区委常委、副区长为副组长，各区直部门和各乡镇办“一把手”为成员，范围比区农村人居环境治理工作领导小组更广。以建设“整洁美丽、和谐宜居”的新农村为目标，以抓好村庄规划编制、农村生活垃圾治理，提升村容村貌、推动“厕所革命”，推进村级污水治理、加强村庄环境长效管护为抓手，创新工作举措，进一步提高农村人居环境的综合整治效率和效果。

2.政府与其他治理主体之间的协同情况

通过政府购买服务的方式，引入相关的专业机构，进行市场化管理，对涉及农村人居环境的相关项目进行外包处理。如西秀区引进绿色动力公司等企业，将生活垃圾焚烧后变废为宝，实现垃圾无害化处理，不断构建“村收集、镇转运、区处理”的生活垃圾处理模式。西秀区环保社会组织数量较少，以志愿服务组织为主，如快乐公益协会、宜居乡村志愿服务队等等。在西秀区志愿服务联合会指导下，各单位、各乡镇基本都成立了志愿服务队伍。党员干部带头加入志愿服务队伍，开展环境卫生整治、文明劝导等志愿服务活动。全区193 个村（居）均至少成立了一个志愿服务队，积极开展保护农村环境的活动、向政府建言献策、向村民宣传环保知识等。

（三）西秀区农村人居环境协同治理的成效

1.协同机制有效运转

（1）政府发挥主导作用。乡村振兴是国家战略，是由政府主导、规划设计的乡村发展蓝图，农村人居环境是乡村生态的重要组成部分，政府自上而下的推力是乡村振兴启动的关键，为实现“生态宜居”的目的，西秀区政府将“宜居乡村”作为“一把手”工程，加大对农村环保的财税支持力度，逐步提高农村环境保护支出占比。

（2）村民发挥主体作用。村民参与环境治理的意识与卫生意识普遍增强，共创共建共治共享的理念不断深入人心，不断摒弃“观望”和“等靠”思想，部分地区的村民组织还自发成立了环保志愿服务队伍，主动宣传、主动参与、积极创建。

（3）企业和社会组织发挥重要作用。西秀区大力整合相关涉农资金、撬动社会资金向农村环保领域投入。农村污水、垃圾处理产业逐步培育，设备及配套材料供应、设备设施建设、建设后的运营管理监督维护等全产业链条逐步形成。志愿服务组织不断壮大，“清洁村庄”“靓丽星期五”“乡村大扫除”志愿服务活动广泛持续开展，乡村不断美丽宜居。

2.协同成效明显

（1）基础设施不断完善。西秀区农村卫生厕所普及率超过 95%，100%的行政村实现生活垃圾收运处理。2021年西秀区建成房前屋后微菜园、微花园 12377 处，新增垃圾清运车 17 辆、环卫箱 4455 个。

（2）村容村貌明显提升。2021年西秀区累计清理农村生活垃圾 90954 吨、村内水塘 1544 口、沟渠 12105 公里，清理畜禽养殖粪污等农业生产废弃物2188.5吨，拆除蓝皮房、简易房、钢架棚等违章建筑 1386 处 29238 平方米，拆除残墙断壁 901 处，村庄环境更加干净、整洁、有序。

二、贵州农村人居环境协同治理存在的问题

（一）政府职能交叉重叠、各自为政

在农村人居环境协同治理上，政府部门事权与财权不匹配，部门间职能不明、权力不清，导致政府在治理或监管工作中出现管理真空。权大责小或是权小责大等权责不对称的情况，严重影响到组织管理活动的效率和效果。如在设置机构的职能上，同级政府部门之间的职责交叉现象比较严重，使政府行为存在理性失灵，导致农村人居环境治理工作在分配任务上出现相互推诿情形的出现。

（二）社会力量参与不足

由于责任分散和社会公平感缺失等原因，农村人居环境协同治理过程中出现“搭便车”现象。环境协同治理中的每个个体希望借助其他参与主体的付出，以自我投入最小化获得与其他参与主体相同的回报。在人居环境协同治理中，政府制定政策、形成制度约束，“强制性”让部门和乡镇“引领”“动员”村民改善环境卫生，在其他主体“力不从心”“心不在焉”时候，进而又出现“谁认真谁就输了”“谁认真就是谁的事”的怪象，反过来导致政府“包揽”过多，社会力量参与度不高。

（三）其他主体未发挥作用

1.在农村人居环境治理方面，大多由政府承担，未积极引入企业、社会组织参与，市场的参与程度很低。受人力、物力、财力限制，尚未建立起长效管理机制。在各个专项工作中，都是由政府机关制订具体的工作计划并负责执行，一是在整个宣传工作中，面对村民开展的宣传力度较大，旨在激发村民的热情，缺乏针对企业和社会组织的宣传。二是缺乏对市场的吸引。政府计划采用政府购买服务的方式，引入企业对部分项目进行日常维护管理，由于投入成本高、回报率低、周期长，企业不愿意投入。三是从技术角度看，无法有效利用市场机制，引入专业机构，用专业化的方式进行处理解决。

2.部分群众缺乏自主意识、主人翁意识，存在“等、靠、要”思想，持“观望”态度，“政府干、群众看”。改变村民不良习惯成效不明显，多年养成的陋习在短时间内无法彻底根除，常常一边打扫、一边丢弃，一边整治、一边破坏。尽管村干部和群众签订了《环境卫生承诺书》，但由于宣传和引导的力度不大、方法不多，改变村民卫生生活习惯还有一定难度。

（四）治理资金不足

充足的资金投入是环境治理的重要保障。由于资金不足，仅示范村和周边村庄建设较完善，人居环境较好，与试点村庄相比，其他村庄的基础设施建设较为薄弱，呈现不均衡的发展状态。很长一段时间以来，贵州农村基础设施建设以修建机耕道、联户路居多，特别是在近几年的脱贫攻坚工作中，“要致富先修路”的理念体现得淋漓尽致，相应的市政基础设施，如村主干道路、规范化农贸市场、公共停车场等建设相对滞后，功能不完善，配套设施欠缺，不到位，影响市容市貌，跟不上经济社会发展的步伐。

四、贵州农村人居环境协同治理存在问题的原因分析

（一）政府决策脱离实际且执行结果参差不齐

实现乡村振兴前提是农村人居环境得到有效治理，是中共中央办公厅和国务院办公厅要求各地要认真实施的一项重大工程。地方政府要认真学习领会中央和国家各项重要大政方针，并根据当地的具体情况，制订出一套具体的实施方案，予以贯彻落实。区镇对各村（居）的综合整治工作在整体上缺乏规划和细化，缺乏时间进度和工作推进计划，因为要完成方案中的目标任务，甚至会“层层加码”，以求超量完成目标，甚至制定的有些项目指标与现实严重脱节。

面对上级制定的政策时，区镇两级政府因面临的事务量多且杂，常常需要统筹力量去完成。为更快完成目标任务，往往未对政策落实进行细致的调研，根据自身的实践经验，或是开会讨论研究，便制定出工作计划和实施方案。因为缺乏具体的规范，导致制定的政策与实施结果相去甚远，无法达到预期效果。

（二）部门间缺乏有效的监督

人居环境治理过程中，当工作目标和工作任务不明确、不细化时，各部门很可能会互相推诿。特别是在责任单位中，一些责任单位觉得自己不是牵头的部门，只是配合工作而已，不愿意主动承担，有些部门还表现得很消极敷衍，应付了事。有些部门由于职责相同，职责划分不明确，就会出现做得越多、错得越多，错得越多越要被问责等心态，由于涉及的部门数量众多，同时给监管带来了困难。一是部门不尽心尽责，难以取得证据。二是监管手段相对单一，监管不够高效。对于部门的工作一般都是事先通知部门，然后开个专门的会议，让其汇报工作进展，然后去看部门提供的相关资料。这种监管方法难以有效地解决部门协同治理的问题。三是基于实际操作，治理的工作最终都要靠属地乡镇去具体落实，但是乡镇政府没有执法权，在治理的过程中，老百姓用“依法行政”为由拒绝配合，区直主管部门“管得了，看不见”和乡镇政府“看得见，管不着”，由此引发矛盾。

（三）其他治理主体参与机制不健全

人居环境是一种公共物品，在供给的过程中，但实际上，村民参与的意愿不高。一是政府部门宣传和发动不足。宣传过程中主要是依靠党政组织，乡镇和村委会具体动员执行。通过行政力量引导居民参加，村民参加这项工作大多数是动员式的，参与热情不高，加之村干部自身的能力和水平有限，致使村民对政策不甚关注，对政策的认识较为肤浅。二是村民的意识淡薄。部分村民会因项目建设会影响到其利益，会给自己的日常生活带来麻烦，不支持不理解甚至阻挠政策；部分村民会因为政策实施成效对他们没有多大的作用，对政策不关心。

（四）经费来源单一

贵州农村人居环境整治工作涉及多个职能部门相互协调和配合，都需要稳定的资金支持以便工作顺利开展。但由于脱贫攻坚期间，政府举债扶贫，投入的产业大多以失败而告终，加之疫情影响，旅游作为主要收入明显下降，化解矛盾风险和政府债务压力过大，政府财政资源十分紧张，造血能力仍然比不上发达地区，财政能力上的差异间接影响到治理成效。人居环境治理的经费大部分来自国家补贴和当地财政资金，社会资金投入较少，在人居环境治理的具体实施环节中也出现资金不足、不同区域、领域投入比例失衡等经费方面问题。

四、贵州农村人居环境协同治理发展对策

（一）优化治理政策

要结合基层实际制定实施方案，按照农村的特点，而不是照搬城市的模式，深入农村调研，要突出广大农民群众最关心的重点问题和突出问题，以问题为导向制定切实可行的整改方案。同时制定整改方案要注意听取农民群众的意见。如是否宜居乡村是不能看到在路边散养的鸡鸭和猫狗，如果不允许，可以采取什么方式加以解决，坚决不能“一刀切”，引起群众反感，激发干群矛盾，导致政策无法实施。每年从财政预算安排的“四在农家·美丽乡村”资金中，拿出一定资金作为开展创建宜居乡村推进乡村振兴行动分类激励经费，对一类示范村、二类先进村、三类达标村分别设置一等奖 2 名、二等奖 3 名、三等奖 6 名。按情况设置奖金，每年各村由村民大会按照所在村总户数 10%比例对表现突出的农户评选“创建宜居乡村推进乡村振兴示范户”，提交乡（镇）审核、区级授牌。

（二）明晰权责强化监管

“协同治理”与“重管轻治”的传统政府管理方式的本质区别在于，它注重各方在治理中的平等参与，即不让政府独自为战，发挥群众和社会组织等的主动性，将其地位逐步提升到新的高度。一是要强化组织领导。二是要加强工作落实，保证各项工作落实到位。三是及时进行调度。各相关部门和乡镇办分别建立工作调度机制，加强督促检查，发现问题，及时推动解决。同时建立一个综合执法队伍，依法依规，以乡镇街道为单位进行执法，并接受相关区级主管机关的业务指导和监管，开展联合执法。组建环保部门和监察小组，开展巡查，对违法行为进行严厉的打击，建立健全长效监管的机制，同时做好执法监督，依法执法依法行政，助力农村人居环境治理。

（三）健全多元主体参与环境共治机制

一是管干分离，购买服务。鼓励乡镇政府整合现有保洁人员、设备、固定资产等资源基础上成立法人企业，为辖区提供环卫作业服务，乡镇政府通过合约付费购买，实现政企分开、管干分离。二是增加投入，提升质量。承包环卫工作的企业要按照有关规定扎实组织实施环卫作业，根据实际情况添设相应作业设备，确保环卫作业规范、有成效。政府职责则是强化监督考核，同时加大投入，完善环卫基础设施建设。三是严格考核，长效运行。研究制定《考核意见》，对企业环卫作业进行全面监管考核，使环境整治工作实现长效化、常态化。逐步引入竞争机制，逐渐解决存在的突出问题，不断提升环卫作业水平。

（四）保障资金供给

农村人居环境治理的资金来源较单一，多数村庄治理资金都仅来源于政府的财政资金。为保证整个社会资本的来源地充分供给，人居环境治理中本地政府应该积极采取措施，畅通的社会资金的参与途径，以激励和吸引多方资金地投入治理工作，特别是生活垃圾、污水排放、安全饮水等有较高专业要求的环境治理项目。引进社会资金的同时对治理过程进行监督，保障治理资金科学高效地使用。有效的资金投入是治理工作的重要基础。应严格把控好资金使用效率，专项经费，专项使用。

五、结语

近年来，贵州不断加强农村人居环境的治理，加强宣传引导广泛发动群众，不断推动人居环境治理信息化、精细化管理水平，但脏乱差现象还是仍然存在，人居环境的改善程度与人民对美好生活的向往还有一定的差距，亟需优化贵州农村人居环境协同治理机制，构建政府负责、部门主导、社会协同、村民参与的农村人居环境协同治理新局面。

参考文献

[1] 梁荣霞. 乡村振兴背景下提升农村人居环境整治的路径[J]. 山西农经， 2022（18）：3.

[2] 张艳华. 乡村振兴进程中农村人居环境整治路径探析[J]. 发展， 2022（3）：3.

[3] 马沛珍. 乡村振兴背景下的农村人居环境整治现状及优化[J]. 城镇化与集约用地， 2022， 10（1）：4.

[4] 吴慧华. 乡村振兴背景下农村人居环境治理探析[J]. 淮北职业技术学院学报， 2022， 21（5）：4.

[5] 袁晓青. 乡村振兴背景下的农村人居环境改善与规划建设研究[J]. 乡镇企业导报， 2022（9）：3.

[6] 于法稳， 胡梅梅， 王广梁. 面向2035年远景目标的农村人居环境整治提升路径及对策研究[J]. 中国软科学， 2022（7）：11.

[7] 侯满平， 刘平辉. 乡村振兴背景下建设乡村的思考[J].  2022（8）.

[8] 李燕兰. 农村人居环境整治提升应处理好"五对关系"[J]. 社会主义论坛， 2022（7）：2.

[9] 冯一. 农村人居环境治理研究--基于乡村振兴战略的思考[J]. 山西农经， 2022（14）：3.

[10] 侯雪静. 农村人居环境整治，该怎么"整"？[J]. 农家致富， 2022（1）：52-53.

[11] 王晶. 乡村振兴背景下的农村人居环境改善与规划建设[J]. 农家参谋， 2022（002）：000.

[12] 徐彦胜， 赵昆炀， 张鸣鸣. 西南喀斯特地区农村人居环境整治的特殊困难及对策研究——基于贵州省的个案调查[J]. 中国西部， 2022（003）：000.

[13] 张焕， 邹一南. 贵州威宁县 打出环境整治"组合拳" 提升脱贫成色[J]. 农村工作通讯， 2021（3）：2.

[14] 刘久锋. 将垃圾存"银行" 让村庄更美丽——从两个村庄之变看贵州省改善农村人居环境的探索[J]. 农村百事通， 2019（23）：2.

[15] 牛秋鹏. 农村人居环境整治提升，如何促进乡村生态振兴？[J]. 中华环境， 2022（1）：4.

基金项目：本论文为2022年度贵州财经大学大学生创新创业训练计划资助项目《乡村振兴背景下贵州农村人居环境整治提升路径研究》 （项目编号：S202210671201）研究成果。