摘要：“双碳”目标是一项复杂、艰巨的系统工程，地方各级政府是践行碳达峰、碳中和的第一道战线，只有地方落实好碳减排，全国整体目标方能实现，所以完善地方立法已是客观必需。本文从河北省出台“双碳”地方性法规的必要性谈起，对比了国内外的做法，提出了此项立法的要素和建议。

关键词：双碳；政策；立法

为彰显我国在气候变化应对问题上的负责任大国形象，2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合大会一般性辩论上宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2021年，“碳达峰碳中和”首次写入政府工作报告。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确指出：“强化绿色发展的法律和政策保障。”党的二十大的报告提出“推动形成绿色低碳的生产和生活方式”，要“积极稳妥推进碳达峰、碳中和”。习近平总书记在 2023 年 7 月召开的全国生态保护工作大会上再次强调，我们承诺的“双碳”承诺是确定不移的。这一目标的实现不仅需要顶层制度设计，更需要地方立法实践的不断探索和总结经验。

一、河北省出台碳达峰碳中和促进条例的必要性

（一）理论支撑

从政治理论来讲，加强双碳的立法保障对内彰显出河北省应对气候变化的政治决心以及在法治轨道上推动经济社会发展全面绿色转型的政治愿景。从国家对其进行的一系列顶层设计，再到《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中提出 “研究制定碳中和专项法律”，均从政治上反映出新时代国家对气候变化应对与能源经济结构转型的重视。因此，积极推进双碳立法不仅仅是一个纯粹的立法过程，更重要的是其表达了区域应对气候变化的政治愿望。同时，推动双碳立法保障体系建设也构成提升我省气候变化应对法治软实力及对周边影响力的重要衡量标准，对外可以彰显我省在京津冀协同发展中应对气候变化这一人类共同关切问题上所具有的责任担当，从而提高话语权与影响力。从法律规定来看，首先宪法在序言中规定了生态文明条款，在逻辑关系上，其既为促进“双碳”目标实现指明了方向，同时也为“双碳”目标实现的立法保障提供了内在的价值依循，建构在这一命题之上的立法保障不单纯是 “双碳” 战略决策的规范化表达，更承载着在法治轨道上推动经济社会全面绿色转型的时代使命。其次是以污染防治法、循环经济促进法等立法构成了基础性框架；再次是“双碳”所涉及能源结构的转型升级的法律，比如《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国节约能源法》和《中华人民共和国可再生能源法》等1，还有生态环境部审议通过的 《碳排放权交易管理办法（试行） 》构成了我国助力“双碳”目标实现的最为直接的专门规范。以上规定，给河北省出台“双碳”的地方性法规提供了坚实的法理支撑。

（二）实践基础

“双碳”目标提出以来，我国从中央到地方，形成了覆盖多领域、横跨多部门，由综合部署到作出专门规制来推动双碳目标实现的政策体系。从中央层面看，2021 年 9 月 22 日，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》以及国务院于同年 10 月出台 《2030 年前碳达峰行动方案》，同年的 《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》专门提到了实现双碳目标的愿景。从省级层面看，2022年初，河北省委、省政府出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念认真做好碳达峰碳中和工作的实施意见》（以下简称《意见》）。根据《意见》，到2025年，河北省绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，单位地区生产总值能耗和二氧化碳排放确保完成国家下达指标；非化石能源消费比重达到13%以上；森林覆盖率达到36.5%，森林蓄积量达到1.95亿立方米，为实现2030年前碳达峰奠定坚实基础。2022年11月，河北省政府办公厅印发《关于深化碳资产价值实现机制若干措施（试行）》，推进降碳、减污、扩绿、增长，积极稳妥推进碳达峰碳中和战略实施，进一步深化碳资产价值实现机制改革。诚然，政策因本身所具有的灵活性、宏观性而有其独立存在的价值空间，但和法律相比，政策因本身存在周期短、较抽象、刚性差等先天缺陷而必然需要在成熟的时候出台法律，法律的稳定性、权威性可为实现双碳目标提供可靠保障。基于此，推动“双碳”目标实现的政策话语亟需向法律规则的体系转化。

二、国内外对此问题的做法

（一）国际上的做法

全球已有50 多个国家实现碳达峰，约占到全球碳排放总量的40%。发达国家比如德国在 1990年、英国在 1991 年、美国在2007 年实现了碳达峰，发展中国家如巴西、厄瓜多尔、委内瑞拉等也实现了碳达峰。立法显然是推动“双碳”目标实现的重要保障，2008年，英国通过《气候变化法案》，成为全球第一个具有法律约束力的温室气体长期减排目标法案 ，2019年6月，英国通过《气候变化法案》修订，继而成为世界上第一个以立法形式明确 2050 年实现“零碳”排放的发达国家，不仅如此，英国为了全面发展低碳经济，颁布了一系列涉及能源、交通、住房、民众等社会生活方方面面的低碳经济专项立法，实践证明，英国的低碳经济战略取得了巨大的成果；2009年美国通过了《美国清洁能源与安全法案》，2021 年 8 月，美国参议院通过了《基础设施投资和就业法案》，表明美国绿色产业政策的再次回归；2019 年 11 月，德国通过《气候保护法》，首次以法律形式确定德国到 2030 年实现温室气体排放总量较 1990 年至少减少 55%，2050 年实现碳中和。此外，瑞士、瑞典、丹麦、法国、西班牙和匈牙利等欧洲主要国家都分别通过立法形式确定 2050 年前后碳中和发展目标。

（二）国内的做法

政策上，我国《2030 年前碳达峰行动方案》《减污降碳协同增效实施方案》《国家适应气候变化战略 2035》《省级适应气候变化行动方案编制指南》等一系列政策文件密集出台，有关职能部门不断加快制定重点领域、重点行业碳达峰碳中和实施方案，“1+N”顶层设计逐步形成。目前全国已有 1/4 的地级市编制完成“十四五”应对气候变化规划，不仅明确提出应对气候变化的多项指标，并在源头治理、能源结构调整等多个方面作出部署。法律上，各地方也在探索出台相关地方性法规和规章。比如《上海市公共资源交易管理办法》将“碳排放权、用能权、排污权等环境权交易”列入交易目录事项，《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》《上海市城市更新条例》和《上海市会展业条例》都是提倡“绿色低碳”或“低碳环保技术”的地方性法规；石家庄市于 2016 年 5 月通过了 《石家庄市低碳发展促进条例》、南昌市于 2016年 6 月批准实施了 《南昌市低碳发展促进条例》以及天津市于 2021 年 11 月施行了 《天津市碳达峰碳中和促进条例》，另外还有《广东省碳排放管理试行办法》、《福建省碳排放权交易管理暂行办法》、《青海省应对气候变化办法》《山西省应对气候变化办法》等，安徽省还颁行《安徽省绿色建筑发展条例》，明确“降低碳排放，促进碳中和”的立法目的。可见，各地方在加快应对碳排放和气候变化的立法进程，“因地制宜”“因碳施策”谋划碳达峰、碳中和法规体系。

三、制定“碳达峰碳中和促进条例”需要明确的几个要素

河北省制定地方性法规，需要明确以下几个要素：

（一）绿色转型

当前是高排放工业行业绿色低碳转型的战略准备期，所以“双碳”立法要统筹产业结构调整，实现绿色转型。在生产端，要推进钢铁行业工艺结构调整、推进水泥行业原燃料低碳化替代、加快铝冶炼行业用能转型和循环再生、优化石化化工行业产品与能源结构、控制煤化工行业的碳排放。在消费端，要引导社会优先选用低碳工业产品，构建低碳产品采购体系，实施绿色低碳消费行动，推进将“双碳”目标融入宣传教育、公众参与、社会生活、全民行动等各方面，培育全社会低碳发展价值观念，让积极应对气候变化理念深入人心。

（二）增强碳汇

碳汇是以陆地、森林、海洋等生态系统为载体，从大气中吸收并储存的二氧化碳的过程，包括森林碳汇、草地碳汇、耕地碳汇、海洋碳汇、林业碳汇、耕地碳汇等。立法首先是保障温室气体库正常吸碳功能，即大气碳库、海洋碳库、陆地生态系统碳库、岩石圈碳库这四大自然碳库来吸收温室气体产生的自然源，这就要求人类不得过度干预自然界的生态平衡和生态循环系统。增强碳汇是实现碳中和的必要技术路径，2020 年，生态环境部颁布《碳排放权交易管理办法（试行）》，对碳排放权交易活动做了规范，立法要以此为基础，科学设置生态碳汇抵消机制，探索多样化生态碳汇应用场景，拓宽碳汇价值化实现渠道。

（三）数字赋能

在数字经济发展的浪潮中，立法可将碳中和与数字化智能化技术融合为重要规划目标。就碳排放层面而言，一方面，立法规划要支持发展数字技术提升供能效率，引导数字化智能化助力局域能源管控体系建设。另一方面，立法规划要鼓励数字化智能化技术实现生活环境节能与舒适的共存。在工业领域，注重智能化绿色制造、能源管理标准与监管的规范协同；在建筑领域，为数字化手段降低建筑能耗的标准探索提供支持；在交通领域，以法规保障智能交通工具的发展，提升运输组织效率；在电力领域，立法引导电网智能化建设；在碳移除层面，将促进生态固碳效率和技术固碳封存转化效率的提升列入立法部门议事日程；在碳管理层面，立法要为提升碳核算监测、碳交易、碳金融的数字化提供法律支撑。

（四）激励措施

把握好强制约束、弹性激励之间的有机联动非常重要，不仅要规定约束性的目标设置、责任分担、监察督促以及法律责任，还需规定合理提升企业或个人参与碳减排能动性的弹性机制，例如表彰奖励、资金补贴、税务减免、信用管理、技术支持等。比如在碳排放量配额制度中，分配给碳排放企业的配额宜采取无偿与有偿相结合的模式，既适当保障企业利益、调动积极性，也避免过度补贴、违背污染者付费的原则。此外，为保证对各企业分配碳排放配额的公平、公平、高效，杜绝不正当竞争或垄断，程序上需设置强制的约束机制，赋予政府部门监管权责，并要求监管机构及企业负有对外披露的法定义务，实现信息透明、公众监督。激励措施可通过灵活的细则或规范文件完成细化、便于高效操作，实现强制约束与柔性激励的完美搭配。

四、 河北省“双碳”立法建议

河北省要出台地方性法规，既要考虑河北面临的问题，又要跳出河北站在国家发展的角度上谋划“国之大者”。所以要立足我国“双碳目标”，制定我省“双碳”法规，通过地方立法，解决地方特有问题。河北省面临能源资源禀赋不足、绿色产业创新机制不活等一系列挑战，亟需在立法层面解决深层次矛盾和体制性障碍。

（一）构建“双碳”立法框架，完善法治保障体系

建立以综合立法为核心、各专项立法为补充和实施细则的法律体系，保障实现“双碳”目标。积极探索将减排目标和分解机制纳入地方性法规，构建符合河北特色的低碳发展法律体系，厘清相关利益主体的权责关系并明确职责。综合性立法需具备高起点、高效力，在本辖区的低碳发展工作中起到统领性作用，并在此基础上，推动专项行政立法和对已有政府规章进行修改完善，从节能、循环经济、环境保护、建筑、金融等角度制订或修订相关专项法律实施细则。地方“双碳”立法，虽然不需要国家层面立法那样顾及全国，但也要自己的体系里顾及双碳立法的全局性和系统性，有效调整地方环境保护和发展的关系，破除部门利益倾向和地方保护主义，在司法和执法过程中能有效地指导和纠偏，从而使碳达峰碳中和治理更具针对性和实效性。

（二） 建立实现“双碳”目标的管理体制

目前河北省碳达峰碳中和工作牵头部门是河北省发展改革委，低碳及应对气候变化职能部门是河北省生态环境厅，省工信厅、住建厅、交通运输厅等行业部门。虽然各部门各司其职，但面对一些跨部门、跨领域的综合性的工作，如低碳相关标准体系建立、碳中和新技术、新项目的试点示范、市场化机制完善等，职能范围不明确，或有交叉或有空白，需通过立法进一步厘清主管部门的职能和责任，完善全省碳排放控制的协同推进机制，将全省碳排放控制任务计划分解下达。运用大数据、物联网等技术，为居民日常用水、用电、用暖等提供数据采集技术支撑，鼓励居民践行低碳生活。明确部门打造河北省绿色消费场景，引导商场、餐馆、超市、旅游景点等公共场所的建设、管理经营过程中优先使用绿色建筑、产品。另外，建立完善控碳评价制度，比如对绿色低碳企业评价要求、评价标准和项目认定条件必须明确。

（三） 激活碳排放交易市场机制

建立全省绿色项目库，逐步执行强制信息披露制度。完善碳排放权交易机制，建立健全碳普惠机制，明确纳入配额管理单位、投资机构、碳减排量产生主体的数据报告、披露、履约等行为。在服务河北省“双碳”政策体系的基础上，衔接国家标准，同时体现示范引领的地方特色，在重点领域如统计核算、评价认定等建立完善碳管理标准体系。碳排放权交易法律制度是以市场机制为内在机理而生成的经济激励性碳中和治理制度，目前碳排放权交易一级市场规则不统一，二级市场法律规制不足，市场主体存在碳配额垄断现象，碳市场流通性不充分，各地碳配额性质不同而导致认定程度不同、价格不稳定等。所以立法要以交易主体的多元趋向为价值导向，碳交易市场主管部门应尽快完善统一配额或经核证的减排量交易规则，并通过格式合同对各方市场交易主体的权责进行规范、完善碳交易定价机制。

（四）恰当设定责任条款

责任条款是一部法律中真正起到威慑力的部分，因此追责条款的完善与恰适关系着法律的实施效果。要保证一部法律的权利、责任、义务都能很好地贯彻落实，论是综合性立法还是专项立法都需明确责任承担，如仅是倡导性规定，将无法起到约束和警示作用。因此，要建立完善的责任追究制度。包括诸如应用程序运营机构数据造假行为的追责机制、出具违法技术评估结果的追责机制、碳排放权益主体救济机制等2。另外，为保证追责条款的可实施性，追责主体和责任主体要予以明确，当然，针对不同违法行为、同一类违法行为不同程度行为制定有区别的惩罚措施。

结语：当下“双碳”立法仍是一个稚嫩的预想难免遭到可行性的质疑。依据“立法主动适应改革和经济社会发展需要”的精神要求，在面对“双碳”等新兴领域时本就应秉持一种开放性姿态，更不用说党中央出台的政策已为“双碳”立法提供了直接且有力的政治背书。所以要积极研究各类技术标准，为绿色高质量创造有利的社会环境，探索出符合国情省情的双碳立法。制定一部涵盖能源、电力、交通、节能、建筑等全方位促进双碳目标实现的地方性法规，为保护河北环境、保障生态平衡提供绿色发展的法治依据。

参考文献

[1].王灿发，张祖增.论促进碳中和目标实现的立法保障［J］．环境影响评价，2023年5月第45 卷第3期：22-28

[2].熊敏瑞，覃铄.“双碳”目标下气候变化应对立法的路径选择［J］．知与行，2023年5月总第62期第3期：53-61