【摘要】 ：习近平总书记在党的二十大报告中指出： [1] 我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，围绕保障和促进 社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。完善和加强备案审查制度。坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度。要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

习近平总书记为新时代的立法工作提出了总要求，这些要求使立法工作从每一项法律制度中都必须让广大人民群众体会到公平正义，这是立法工作所必须具备的。

【关健词】：萍乡模式 民主立法 公众参与 立法探讨

前言

笔者先后起草并参与了萍乡市多部地方性法规和政府 规章的制定工作，经验值得总结，结合萍乡民主立法模式就公众参与立法谈几点浅见。

一、民主立法概述

民主立法是指国家建立充分反映民意、广泛集中民智、推进法制建设科学化、民主化的立法机制，使法律真正体现和表达公民意志，真正成为保障人民财产权利和人身权利的良法，是指国家在整个立法过程中坚持民主立法的价值取向，使公众参与立法、监督立法的全过程。民主立法的本质是体现人民的意志，切实维护人民的利益，是保障和实现人民民主，把人民的利益诉求和意志主张在民主法治的框架下充分表达出来，有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。让人民最大限度地有序参与立法过程，通过多种形式和渠道充分有效地表达自己的意志和愿望。从宏观上来看，这是民主立法的内在要求，是立法实现人民当家作主、确保党的主张和人民意志相统一的重要体现；从微观上来看，这是不同利益群体、不同阶层代表、不同意志诉求，不同期望值表达的各种声音，需要在立法过程中加以汇集，成为立法决策者做出决断的重要依据。对于弱势群体、边缘群体、立法信息不对称群体、缺乏立法资源群体、缺乏立法参与专门知识群体等群体的意志表达和利益诉求问题，要特别注重从制度上解决和完善立法信息不对称群体、立法参与专门知识缺乏群体等问题。现代民主立法解决上述问题的重要途径之一，就是接受有关团体的委托，作为其利益代表和立法代言人，由政党、社团、工会、律师、专家、学者等参与立法过程。使国家的立法、决策、执行、监督等各项工作更好地体现人民意志，维护人民利益，人民代表大会或人民政府行使国家权力，依法履行立法职能，密切人大代表和政协委员与人民群众的联系。这时候的民意就是公众意志，尽管民意和公众意志在绝大多数情况下处于被强劲和被利用的状态。但起码说明我们国家尊重民主。从民主和利益最大化的角度来看，法律法规要符合大多数人的利益，其运行成本要低；同时，民主立法是一项系统性工程，既需要加强党对立法工作的领导，又要求树立民主立法意识，更重要的是在制度层面对现有法律进行修改，完善现有立法过程中不符合民主立法的程序和方式；同时，借鉴各国先进 立法经验，引进一些新的民主立法程序，并将其法治化、制度化，使民主立法成为一项制度。

二、萍乡民主立法经验和模式

加强人大对立法工作的组织协调必须坚持党的领导，立 法工作是国家重要的政治活动，党的领导是实现人大对立法 工作组织协调的政治保证。科学立法、 民主立法的必然要求 是加强人大对立法工作的组织协调。人民代表大会制度是实 现民主立法全过程的主要渠道，是保证人民当家作主的根本 政治制度。要充分发挥人民代表大会制度在表达、平衡、调 节社会利益等方面的重要作用，努力使每一项立法都符合宪 法精神，体现人民意愿，得到人民拥护，地级以上人大及其 常委会就地方法规行使立法权，地级以上人民政府就政府规章行使立法权。

为实现民主立法，广泛征求民意，提高立法质量，萍乡市人大积累了丰富的立法经验，推出了一些重大举措：

1.选聘立法和备案审查咨询专家。[2]通过发文到市直各单位、各区县、部门、社团、行业采取推荐的方式推选聘任 熊海荣等15名立法和备案审查咨询专家，经市人大法制工作委员会审查后，报人大常委会主任会议讨论通过。参加立法的立法和备案审查咨询专家，凭借自身的专业知识和深厚的法学理论功底，对不断涌现的地方立法实践中的新问题，能够很好地发挥专家作为地方立法顾问的作用，提供咨询建议。地方法规的质量、法律案件的起草、立法调查研究等工作，在专家学者的参与下，能够有效改善地方立法机构不足的立法能力和人员不足的问题，是非常有益的。

2.构建基层立法联络点，畅通市民参与立法的途径。[3] 采取向市直各单位、各区县、部门、社团、高校等单位发送 文件的方式推荐推选市人大常委会基层立法工作联系点，报 人大常委会主任会议讨论通过后，经市人大法工委审查，宣 布确定江西振武律师事务所等10个单位为市人大常委会基 层立法工作联系点，并举行授牌仪式。基层立法联系点，正是丰富民主形式、拓宽民主渠道的具体体现，是反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车 ”。为了畅通公民参与立法渠道，可以不断扩大立法联系点的覆盖面、广泛性和代表性，充分发挥立法联系点“桥梁 ”和“纽带 ”作用。通过萍乡市 各立法联系点的建立可以为萍乡地方立法工作搭建一座民 意“连心桥 ”。基层立法联系点的建立，是为保证群众参与 立法的途径，更好地推动反映民情、反映民意、集中民智的 地方立法工作，打通群众参与地方立法工作的有效措施，也 是民主立法全过程的一个缩影，使立法工作更接地气、更有 实效。目前，基层立法联系点建设工作正在市人大法工委抓紧落实中。

3.征集立法项目、确定立法计划。[4]为科学编制市人大常委会年度立法计划，进一步拓宽立法项目来源渠道，在立法工作中践行全过程人民民主，不断提高立法质量和效率。发文给各有关单位、基层立法联系点就萍乡市城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项的立法建议，以及对我市现行有效的地方性法规提出修改、废止的建议。征集要求：一是立法建议应当从萍乡市实际需要和具体情况出发，围绕“奋力推进‘五区 ’建设、打造‘最美转型城市 ’”，聚焦群众关心的热点难点问题，适应当前和今后一个时期萍乡市经济社会发展和全面深化改革的要求，具有针对性、可行性和可操作性。二是立法建议的内容包括法规名称、立法 依据、立法的宗旨和目的、需要解决的主要问题和采取的对策等。提请审议项目应当附法规草案初稿和调研论证报告，体现立法的目的、必要性、基本原则、调整对象、适用范围、制度创新、权利义务关系、上位法依据、需要解决的问题及其对策等;调研项目原则上从立法规划项目库中选择。三是市政府职能部门提出的立法建议应当报市政府确认后，由市司法局统一报送。市山口岩水利枢纽管理中心、市气象局、市生态环境局作为2022年立法计划安排的调研项目的牵头单位，要分别完成《萍乡市山口岩水库饮用水水源保护条例》《萍乡市雷电灾害防御条例》《萍乡市大气污染防治条例》调研工作，提出下一步工作安排的建议（转为提请审议项目、继续调研或暂缓立法的建议），并简要阐述理由。四是市人大各专门委员会、市人大常委会各工作委员会、各县区人大 常委会（经开区、武功山）、各基层立法联系点要拓宽立法项目来源，引导、协助有关单位收集、反馈本辖区、本行业领域立法建议。

4.成功引入第三方起草地方性法规机制。过去的立法基 本上是由政府部门牵头起草后，由政府报人大常委会审议，经过二审或者三审通过。现在市人大引入第三方起草地方性 法规机制，《萍乡市市容和环境卫生管理条例》首次由起草 牵头单位通过公开招标的方式，由律师事务所直接参与地方 立法项目，“试水 ”取得成功。后面多部地方性法规和政府 规章均由起草牵头单位通过公开招标的方式，由萍乡学院和 律师事务所直接参与起草完成。萍乡市人大立法工作的一项 重大创新是通过委托第三方面向社会公开招标的方式起草 地方性法规。实践证明，将条例草案委托第三方起草的尝试，不仅拓宽了条例起草的途径，形成了良性竞争机制，突破了以往立法机关、第三方起草单位可以更广泛、更专业地面向 社会公开征集民意的既定格局，而且有利于推动公民有序参与。地方新规通过第三方起草或成立法常态。

5.召开专家论证会、立法讨论会、听证会充分听取公众 意见，保证公众参与民主立法。具体模式有：一是由牵头起 草单位和市司法局书面征求了各县区和市直有关单位的意见、建议；二是组织召开了由人大代表、政协委员、行业协会代表和企业代表、市民代表参加的立法听证会。三是邀请 市政协环资委、市法学会、立法专家、政府法律顾问团等专 家开展论证。四是召集了由市人大常委会、市政协以及市直 部门、各县区等 50 多家单位参加的征求意见会。整个征求 意见过程中共收到意见、建议汇总采纳、不采纳、部分采纳，并分别说明理由回复有关单位和个人。然后，结合这些意见建议，作了进一步修改。正是要把民主立法的价值体现到地方立法的工作中，才 能让公众参与立法。为了在立法利益诉求上达成共识，增强 地方立法的民主性，提高地方立法的科学性，通过更广泛的公民参与地方立法活动，让当地民众有更多的机会参与到地方立法工作中来。

6.向省人大常委会和省司法厅征求意见。草案修改成熟后，报省司法厅、省人大常委会征求意见，根据省司法厅、省人大常委会反馈审查意见和要求再次进行了修改完善。

7.开展社会稳定风险的立法评估工作。社会稳定风险评 估是为了在制定出台、组织实施或审批审核前，对与人民群 众利益密切相关的重大决策、重要政策和社会公共秩序有关的重大活动等重大事项，对可能影响社会稳定的因素，科学 地进行预测、分析、评估，制定风险应对策略和预案而进行 的系统调查。为更好地保证重大事项的顺利实施，有效规避、预防和控制了重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险。作为立法部门依法委托有资质风险评估机构是必要的，进行了立法社会稳定风险评估，出具评估报告结论等级后，报市委政法委进行评审备案。

上述举措旨在通过市民参与，广开言路，集思广益，从而制定出符合当地实际、更能体现民意诉求、体现地方特色的高质量的地方性法规。

三、提高地方民主立法质量的思考及对策

萍乡市人大为地方立法和萍乡的经济建设和发展作出了巨大贡献，成绩是值得肯定的，民主立法经验是值得推广和借鉴的，但也引起笔者的一些思考。

1.设立人大公职律师办公室，适当招录补充立法人才。在西方国家，律师、法学专家等法律职业人在议会中所占比例是很大的，我国因司法制度改革，律师不允许有公务员身份，被迫辞去公职，根本没有机会进入国家立法机关，具有 律师身份的人大代表、政协委员参政议政也不多。值当今司法制度改革充许立法机关设立公职律师办公室之机，建议政 府编委适当扩大机构编制和人员编制，设立人大公职律师办公室，网络立法人才，解决立法人才畸缺的问题。

2.完善立法信息公开制度。公民有序参与立法进程、协商一致，信息公开是重要依据。立法文本的公开，有利于打破立法机关对立法内容的隐秘垄断，使参与各方协商工作有章可循。为了健全我国立法信息公开制度并推动公民群众有序参与，就需要在工作程序的设定和运作流程中将在法律制 定流程的各阶段所形成的相关问题、争论，通过新闻媒体和 互联网等互联网形式传递给公众，让公民能够更及早、正确 地掌握相关立法动向。同时，适时公布有关规范性法律文本 的法律草案、解释、相关背景知识，以保证公民群众全方位获取立法的相关信息。

3.强化立法听证制度。对公民参与立法活动，听证会是其中一种主要形式。在立法听证中，公民参加的有效性不足 也是立法实施中遇到的主要困难所在。要通过强化立法听证 制度。立法实施中遇到的主要困难还在于立法听证中，缺乏公民参与的有效性。听证制度要通过加强立法来加以完善。 政府必须扩大参与听证会的主体范围，并使听证会的程序进一步细化，并能确保立法利害关系人作为听证会参加人可以 公正、全面代表其观点。立法听证过程既要听取利益相关方 的意见，也要充分论证这些意见。在我国立法听证中，公众的“声音 ”十分有限，这就必须形成立法机关与公民之间的有序合力，让公众理性地对我国立法权力形成制约，从而基于听证确认和尊重公民与立法机关所处的平等地位。

4.引入第三方评估机制。“交多交少物业费到底谁说了算 ”，这是南京市人大在起草《南京市物业管理条例》 时可能遇到的难题。“业主想少交点，物业公司想多收点，双方意见难以统一，各执一词。还有“拒交物业服务费要不要录入个人信用档案？ ”，笔者在起草《萍乡市电动车管理办法》时就有领导提出交通违法行为要纳入个人信用档案，虽然中央有诚信建设方面的政策依据，但由于无上位法依据，而没有纳入个人信用档案。要彻底解决这些问题，有必要引入第三方评估机构，由他们根据行业规则，给出一个令双方都能信服的评估结果。

5.立法社会稳定风险评估引入第三方评估机构。立法项目进行社会稳定风险评估分析，其目的和要求是加强重大事项社会稳定风险评估工作，从源头上预防化解和减少矛盾纠纷，不断推进立法工作的和谐发展，确保各类不稳定隐患消 除在萌芽状态和初始阶段。《中央办公厅国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试 行）》（中办发〔2012〕2 号）规定，在制定出台、组织实施或 审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统调查，科学预测、分析评估，制定风险应对策略和预案，制定出台与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大活动等重大事项。为保证立法程序的合法性，引入有资质的第三方评估机构开展立法社会稳定风险评估必不可少。

6.健全立法监督体系。对已经颁布实施的地方性法规和政府规章，在推进民主立法的同时，也要加强立法活动的事 后监督和执法检查。与时俱进，及时修改完善地方性法规、政府规章。为保证立法质量，维护法制统一，形成制度化、系统化、科学化的立法监督体系。

综述，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策，民主管理，民主监督。通过民主立法降低行政立法和执法成本，在一定程度上支持人民群众避免随意独断、立法偏私的可能。未来的社会才会更稳定，更美好、更和谐。

参考文献：

[1] 习近平同志在中国共产党第二十次全国代表大会上代表第十九届中央委员会作的题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》的报告；

[2] 萍乡市人大常委会办公室萍常办发[2022]39 号文件；

[3] 萍乡市人大常委会办公室萍常办发[2022]54 号文件；

[4] 萍乡市人大常委会办公室萍常办发[2022]70 号文件。