摘要：矿业权纠纷领域中，不仅存在单纯的民事争议问题，往往还存在着“民行交叉”的情形。因此在处理涉矿纠纷时，必须考虑矿业权管理中的相关行政权的特性，划清权力的界限，实现矿业权人合法权利和矿产资源管理秩序的维护。

关键词：矿业权纠纷；矿产资源行政管理；行政许可

矿产资源作为我国经济发展的重要资源类型，是有限自然资源开发利用的重要组成部分，其开发利用不仅对国家发展具有重要影响，也对于矿业权人影响巨大。因此，矿业权纠纷案件一直是一类重要的案件类型。从最高人民法院民事案由分类可以看出，主要包括了探矿权纠纷、采矿权纠纷、探矿权转让合同纠纷、采矿权转让合同纠纷等。但由于矿业权的纠纷问题及处理不仅仅涉及民事活动，还与矿产资源行政管理活动密不可分，相互交织。在《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》中也充分体现了矿产资源行政管理权对相关案件审判的影响。

一、行政处理的前置程序是部分涉矿民事案件纠纷解决的前提

伴随着权利意识的觉醒以及国家矿产资源管理力度的加强，涉及矿产资源纠纷的案件越来越多的进入了司法程序，但矿业权纠纷案件的处理往往与行政权相互交叉，且部分情形还需要依赖于行政权的处置为前提条件。笔者在办理的相关涉矿纠纷案件中，便涉及了相关的案例以及实务。

（一）基本案情

探矿权人A于2006年12月取得某铜矿普查项目探矿权，2015年4月22日铜矿区砂石山矿段详查地质报告通过了专家组评审，并于2015年4月30日取得省国土资源厅出具的《矿产资源储量评审备案证明》。2010年及2011年第三人国土局向B公司颁发案涉地块的国有土地使用证。2016年9月，B公司取得发展改革和信息化委员会下发的地块商住开发项目二期核准的批复。而B公司的房地产建设项目与铜矿砂石山矿段探矿权范围存在部分重叠，探矿权人A认为B公司的建设用地使用权导致铜矿砂石山矿段内的矿产资源已不能开发利用，遂引发纠纷，请求B公司赔偿相关损失。

（二）压覆纠纷案件的处理依赖于矿产资源行政管理权的处理结果

此类涉矿权利纠纷案件在矿产资源管理中叫做压覆重要矿产资源（以下简称压覆审批）案件的纠纷类型。《矿产资源法》第三十三条规定，“建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群的单独选址项目建设前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”即：凡是因单独选址项目实施后导致矿产资源不能开发利用的情况，都需要纳入压覆审批的范围，在矿产资源行政主管机关未作出处理前，不得对相关矿业权予以压覆[1]。

对于以上案例的问题，在司法中应如何处置目前并没有明确的规定。在压覆审批管理的规范文件中，明确列名了在压覆审批中的矿权与地权之间可能的冲突形态：1.建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用；2.建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采；3.建设项目范围内无已查明的重要矿产资源。基于目前的规定，对于未压覆的，出具未压覆证明；对于压覆导致无法开发利用的，由自然资源主管部门作是否准许的审批（衡量后只能保留一个权利）；对于范围重叠但权利互不影响的，不作压覆处理，即：两个权利相互独立存在。由此，对于此类涉矿纠纷的处理，行政主管机关基于不同的情形将产生不同的处理方式。

基于对此类涉矿纠纷是否需要行政机关先行处理，司法实务中存在不同认识，一种观点认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十三条以及《中华人民共和国侵权责任法》第二条的规定，对于侵害探矿权的行为，侵权行为人应当承担侵权责任。这也就意味只要存在着我们常识物理意义上的重合，无论行政机关是否行使了压覆审批权，司法机关可以径行作出侵害权利的认定和判决。另一种观点认为，因建设项目压覆重要矿产资源的审批属于行政许可的范围，在行政机关尚未就公司的审批申请作出批复，即行政主管机关的审批意见尚不确定的情况下，本案尚不符合人民法院受理民事诉讼的条件和范围。这种观点认为人民法院应划清行政权与司法权的界限，在压覆审批的行政权尚未作出认定的情形下，司法权不得超越或代替行政权径直作出认定和判决。

笔者认为，产生这样不同处理模式的主要原因在于对于压覆审批性质认识的不统一。而对于这个问题的解决却恰恰应从压覆审批为行政权的根本属性作为处理的基本立足点。因为压覆审批作为行政主管机关所行使的行政职权事项，其处理结果包括了不同意压覆、不作压覆处理、同意压覆等方式。如果司法机关以建设项目范围与矿业权范围存在重叠为由，作出要求承担相应的侵权责任或排除妨害的判决，这其实是司法机关代替了行政机关履行了压覆审批的职权（因为行政机关还没作出判断，是否互不影响，可以同时存在；是否消灭一个权利，消灭哪个权利都不确定）。以“不作压覆处理”来看，建设项目用地范围与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采，行政主管机关可以作出不作压覆处理的决定，这种情形下也就意味地权对于矿权并无影响，并不需要承担侵权或其他责任；以“不同意压覆要求改址”来看，如果司法机关在前作出判决要求承担侵权或其他责任，这显然是已经提前越位代替了行政机关行使了压覆审批的职权。因此，基于不同的压覆处理结果，人民法院的纠纷处理也必将带来不同的影响，也就意味着在行政主管机关未行使相应矿产资源管理的职权时，司法机关并不能代为行使，也无法在行政机关作出决定前进行实体的判断和处理。

因此，笔者认为，坚持压覆审批管理规定中的行政权属性是处理以上纠纷和分歧的重要方式，也是更为妥善解决行政权与司法权在压覆审批案件处理中界限的有效标尺。即：明确压覆审批属于行政主管机关的专有权力范围，在行政机主管机关未作出认定前，司法机关不得代替行政机关作出判断。

二、部分矿业权纠纷属于行政争议的解决范畴

矿业权出让属于矿业权流转的一级市场，经历了从无偿到有偿、从申请在先到竞争性取得的深刻变化。2015年中共中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》中要求，“探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让”。2016年12月中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过《矿业权出让制度改革方案》《矿产资源权益金制度改革方案》等文件，强调要推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让，调整矿业权审批权限，强化出让监管服务。而国家作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，本质上属于用益物权设立行为，即根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，通过行政许可的方式实现有限自然资源的利用[2]。因此，对于当事人因矿业权出让引起的纠纷案件，应纳入行政诉讼的争议解决范围。

（一）基本案情

2011年4月14日，A市国土资源局发布了某采矿权挂牌出让公告。将矿区范围1.05平方公里的玄武岩矿采矿权予以挂牌出让，其中涉及开采区面积0.596平方公里，设计开采资源储量（332+333）3024.31万吨。公告附有挂牌交易须知等附件。B竞买成功，并签订了采矿权出让合同，矿石含量（332+333）3024.31万吨，开采标高+70米～-21米，矿区面积1.0544平方公里，总价款44500万元（分十期向出让人支付采矿权价款），采矿权出让年限为20年。2011年8月22日，某省国土资源厅依B公司的申请，作出划定矿区范围批复，主要内容有：…建筑用玄武岩5831.12万吨，其中332，4001.76万吨；333，1829.36万吨，可采储量3024.31万吨。2011年8月24日，某省国土资源厅向B公司颁发了采矿许可证，有效期限20年。B公司在实际开采后，向某省国土资源厅提交了《关于补充勘查B公司花山建筑用玄武岩矿的请示》，某省国土资源厅于2013年10月12日作出了回函，确定补充勘查属矿山企业自主行为，不需主管部门同意。补充勘查形成的地质报告经省国土厅评审备案后，矿山企业须及时办理资源储量登记手续为动态监测工作提供依据。2014年5月18日，B公司向地调院发出委托书，认为矿石质量差，与矿区实际情况有较大差异，矿区实际资源量与详查地质报告提交的资源量出入较大，委托地调院对矿区的资源量进行核实。2015年8月，地调院做出了《核实报告》，认为本次核实与2010年《详查报告》相比，资源量大幅减少。主要变化原因：一是《详查报告》在资源量估算时，未考虑含矿率，本报告利用的含矿率为72.14%。二是《详查报告》将地表风化层做矿石估算资源量，本报告将其作为剥离层划出。三是经重测矿石体积质量变小。核实前矿区资源量为5831.12万吨，核实后为3422.73万吨，总资源量减少了2408.39万吨，核实后，矿区查明资源量减少幅度为41.3%。同时设计开采资源储量由3024.31万吨减少到2293.57万吨，减少了730.74万吨，减少幅度为24.16%。于是B公司向A国土局提出赔偿诉讼，请求赔偿减少资源储量的损失。

（二）矿业权的出让纠纷实质是对矿业权行政许可的异议

根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第一款第二项、第五十三条第一款规定，有限自然资源开发利用可以设定行政许可，该类行政许可行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，并向中标人、买受人颁发行政许可证件。

而采矿权作为一种典型的对有限自然资源的开采，虽然是物权法上的用益物权，但其设立需通过行政许可并按照法律规定的程序进行。因此，采矿权的内容及其出让合同具体权利义务的设定并不完全遵循合同法平等协商、等价有偿的一般原则。其中，除采矿权价款应当采取挂牌、招标、拍卖的竞争方式加以确定外，采矿权的其他内容，包含资源储量等法律规定的内容，均由行政机关通过法定程序加以确定，并发生行政行为的确定力，而不取决于出让人受让人的约定[3]。所以，对采矿权资源储量内容的异议实际上是对行政许可内容的异议，其救济程序应为行政复议及行政诉讼，而不是民事诉讼。

在案件中，A市国土资源局根据省自然资源厅批复的《关于建筑用玄武岩矿采矿权挂牌出让实施方案的批复》组织了矿区的挂牌出让，该实施方案批复及《建筑用玄武岩矿采矿权挂牌出让实施方案》同样对案件争议的资源储量等内容赋予行政行为的确定力，案件争议的资源储量同样不属于A市国土资源局和B公司协商确定的范围。B公司在获得采矿许可后，对资源储量提出异议，显然也应当寻行政救济途径。

除此之外，案件中的采矿权通过挂牌方式实现采矿权溢价成交（底价24200万元，最终挂牌成交价44500万元），这体现了国家所有的自然资源的市场价值，而采矿权出让过程中，对于矿产资源并无法进行精确的界定，只要符合技术规范，达到出让的规范要求即可以组织出让活动，而B公司作为专业的采矿企业，对于所公布的332+333的资源量应有明确的认识。如果案件能够通过诉讼最终实现据实核算，则完全是对采矿权竞争性出让制度的严重破坏，因为，这将导致所有的矿业权出让活动中参与者的竞价将毫无意义，也会导致国家有限自然资源价值的严重贬损。当然，本案另外的争议焦点在于矿产资源储量管理中详查报告、核实报告等的认识，两个报告的适用范围不同，并不能相互替代，也不存在谁否定谁的问题，只是在矿产资源管理的不同阶段采用不同的技术指标所形成了不同的结果。而事实上，A市国土资源局在出让时已经对矿区位置、矿区范围和资源量（332+333）、矿区技术资料情况、出让年限和挂牌价以及挂牌出让有关事项（包括：储量级别等风险）进行了公示，符合矿业权交易中风险提示的一般做法。且B公司在竞买时提交的竞买申请书对所有文件均予以认可，也不存在未提示风险的问题。因此，也应该明确在矿业权出让纠纷中民事审判与行政审判的界线，维护矿产资源出让的法定管理秩序。

由此，我们也可以看出，在矿业权纠纷领域中，不仅是单纯的民事争议就能解决的问题，而往往是涉及行政管理“民行交叉”甚至还有“行刑交叉”和“民刑交叉”等更为复杂的情形。要实现矿业权纠纷案件的妥善化解，就必须掌握法律的体系化和“法的融合性适用”的方法论，尤其是在纠纷形态纷繁复杂的涉矿业领域，如果纠纷解决涉及跨越法域的，就应充分认识法律关系的多重性与复合性特质，对涉及的相关行政权予以充分的关注。

参考文献

[1]我国行政诉讼规范性文件附带审查的模式与效力难题[J].马得华.政治与法律，2017（08）.

[2]我国矿业权流转法律制度研究[J].黄霞；杜彬.中国市场，2011.

[3]矿业权转让法律和实务探讨——评《矿业权转让法律实务》[J].李瑞.矿业研究与开发，2020.