党的二十大报告明确提出 “坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，强调 “健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系”。这一重要论述，深刻揭示了基层党建与基层治理、法治建设三者之间的内在关联：基层党建是引领核心，法治建设是制度保障，基层治理是实践载体。当前，我国基层社会结构发生深刻变化，人口流动加速、利益诉求多元、矛盾纠纷复杂等问题日益凸显，传统 “行政主导型” 基层治理模式已难以适应新形势，亟需以党建为引领、以法治为支撑，构建系统完备、科学规范、运行有效的基层治理体系。

从实践来看，各地已探索出诸多党建引领基层治理的创新模式：北京 “党建 + 吹哨报到” 机制通过党组织统筹协调，破解了基层 “看得见的管不了、管得了的看不见” 的治理难题；浙江 “枫桥经验” 以党建为统领，将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，其数字化升级进一步提升了治理的精准性与效率；广东 “红色网格” 通过党组织下沉网格，实现了基层治理 “小事不出网格、大事不出社区”。但与此同时，部分地区仍存在党建引领 “越位” 与 “缺位” 并存、法治程序被简化、群众参与渠道不畅等问题，亟需从理论层面厘清法治意蕴，从实践层面优化路径设计。

一、基层党建引领基层治理的法治意蕴阐释

（一）法理依据：党的领导与法治建设的内在统一

基层党建引领基层治理的法治属性，根植于 “党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一” 的宪法原则。《中华人民共和国宪法》明确规定 “中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，同时要求 “一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。这一规定从根本上确立了基层党建引领的合法性基础，基层党组织的引领行为，既是宪法赋予的政治责任，也必须在法治框架内运行，不得超越宪法和法律的界限。

从政党与法治的关系来看，中国共产党既是领导党，也是执政党，“依法执政” 是党的基本执政方式。基层党组织作为党的执政根基，其引领基层治理的过程，本质上是将党的主张通过法定程序转化为基层群众的共同行动、将党的政策与国家法律有机结合的过程。

（二）价值内核：公平正义与治理效能的双重导向

基层党建引领基层治理的法治意蕴，核心在于以法治思维和法治方式实现 “公平正义” 与 “治理效能” 的双重价值目标。公平正义的价值追求。法治的本质是规则之治，其核心价值在于公平正义。基层党组织作为 “人民利益的代表者”，通过法治手段引领基层治理，能够有效遏制 “权力任性” 与 “资源倾斜”，保障基层群众的平等权利。例如，在社区公共服务分配中，党组织通过制定统一的法治规则（如公共车位分配办法、低保申请流程），避免 “人情关系”“权力干预” 导致的分配不公；在矛盾纠纷化解中，通过规范的调解程序、透明的处理过程，确保当事人在法律面前一律平等，让群众感受到 “看得见的正义”。治理效能的提升目标。法治具有稳定性、可预期性的特点，能够为基层治理提供明确的规则指引与制度保障，减少治理中的随意性与不确定性，从而提升治理效能。基层党组织通过将引领行为纳入法治轨道，可明确自身与基层政权（街道办、乡镇政府）、自治组织（居委会、村委会）、社会组织的权责边界，避免 “多头管理”“推诿扯皮”；通过建立法治化的群众参与机制（如民主协商制度、听证制度），可凝聚治理共识，减少治理阻力。

（三）制度逻辑：“引领 — 规范 — 保障” 的三重维度

基层党建引领基层治理的法治实践，遵循 “引领方向、规范行为、保障权益” 的制度逻辑，三者相互支撑、有机统一，共同构成法治化引领的完整体系。引领方向，以法治定准治理目标：基层党组织通过贯彻落实党中央关于全面依法治国的决策部署，将 “法治” 作为基层治理的核心目标之一，确保基层治理始终沿着正确方向推进。规范行为。以法治约束引领权力：基层党组织的引领权并非 “无限权力”，需通过法治手段明确权力边界、规范运行程序。一方面，通过党内法规（如《中国共产党农村工作条例》《中国共产党城市基层组织工作条例》）明确基层党组织在基层治理中的职责范围，避免 “越位” 干预自治事务；另一方面，通过国家法律（如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）规范党组织与基层政权、自治组织的互动方式，例如，党组织对居委会的领导，需通过 “推荐候选人”“指导工作” 等法定方式实现，而非直接取代居委会行使职权。保障权益。以法治维护群众利益：基层党建引领的根本目的是维护人民群众的根本利益，而法治是保障群众权益的最有效手段。基层党组织通过推动法治宣传教育，提升群众的法治意识与维权能力；通过建立法治化的诉求表达渠道（如 “12345” 政务服务热线、网上信访平台），保障群众的知情权、参与权、监督权；通过协调司法、行政资源，为群众提供法律援助（如社区法律顾问、免费法律咨询），帮助群众依法解决就业、医疗、养老等急难愁盼问题。

二、基层党建引领基层治理的法治困境分析

尽管基层党建引领基层治理的法治化实践取得一定成效，但在实际运行中，仍面临 “制度供给不足”“程序规范缺失”“权责衔接不畅”“法治能力薄弱” 等多重困境，制约了党建引领效能的充分发挥。

（一）制度供给不足：引领行为缺乏明确法律依据

当前，关于基层党建引领基层治理的制度规范仍存在 “碎片化”“原则化” 问题，缺乏系统完备、可操作的法律依据，导致基层党组织在引领过程中 “无章可循”。

1、国家法律层面的 “留白”。现有国家法律（如《居民委员会组织法》《村民委员会组织法》）虽提及 “中国共产党在基层组织中的领导作用”，但未明确党组织的具体职责、引领方式与权力边界。例如，《居民委员会组织法》第二条规定 “居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，第五条规定 “中国共产党在城市居民委员会中的基层组织，发挥领导核心作用”，但未说明党组织如何 “领导”、能否干预居委会的具体事务、干预的限度是什么，导致实践中部分党组织 “大包大揽”，取代居委会行使自治权，而部分党组织则 “不敢管”“不会管”，陷入 “缺位” 困境。

党内法规与国家法律的 “衔接断层”：党内法规（如《中国共产党基层组织选举工作条例》）对基层党组织的建设、选举、职责有详细规定，但与国家法律的衔接不够紧密。例如，党内法规要求基层党组织 “领导基层治理”，但国家法律未明确党组织与基层政权、自治组织的权责划分，导致实践中出现“党内要求”与“法律规定”不一致的情况。例如，某社区党组织根据党内要求牵头开展“老旧小区改造”，但根据《城市房地产管理法》，小区改造需经业主大会同意，党组织若未履行民主程序直接推进，可能涉嫌违反法律规定；若严格遵守法律程序，又可能因业主意见分歧导致工作停滞，陷入“两难”境地。

2、地方规范性文件的 “效力局限”。各地虽出台了一批关于党建引领基层治理的规范性文件（如《关于加强基层党建引领基层治理的实施意见》），但这些文件多为 “政策层面” 的指导意见，效力层级低、强制力不足，且内容多原则性表述，缺乏具体操作细则。例如，某省文件要求 “建立党建引领下的多元协商机制”，但未明确协商的主体、程序、结果效力，导致基层在落实时 “五花八门”，部分协商沦为 “形式主义”，难以真正解决问题。

（二）程序规范缺失：引领过程存在 “程序空转” 风险

法治的核心是 “程序正义”，但当前基层党建引领基层治理的过程中，程序规范缺失问题较为突出，部分引领行为因 “程序不当” 导致治理效果打折扣，甚至引发群众不满。

1、决策程序不规范。“一言堂” 现象仍存：部分基层党组织在作出涉及群众利益的重大决策时（如社区公共设施建设、集体资产处置），未严格履行民主协商、听证等程序，而是由党组织负责人 “拍板决定”，导致决策与群众需求脱节。例如，某社区党组织未征求居民意见，直接决定将社区广场改建为停车场，引发居民强烈反对，最终项目被迫搁置；某村党组织在分配集体征地补偿款时，未召开村民大会，仅由 “两委” 成员协商确定分配方案，导致部分村民上访维权。这种 “重结果、轻程序” 的决策方式，既违反了《村民委员会组织法》中 “涉及村民利益的重大事项需经村民会议讨论决定” 的规定，也损害了群众的参与权与信任度。

2、执行程序不透明。“暗箱操作” 引发质疑：在引领基层治理的执行环节，部分党组织未公开工作流程、进度与结果，导致群众对引领行为的合法性、合理性产生质疑。例如，在 “党建 + 网格化治理” 中，部分社区党组织未公开网格员的职责范围、考核标准，居民不清楚网格员的工作内容，遇到问题不知如何求助；在 “红色物业” 建设中，部分党组织未公开物业选聘流程、服务标准与收费依据，导致居民对物业服务质量不满，认为 “党组织与物业勾结牟利”，影响了党组织的公信力。

3、监督程序不完善。“监督缺位” 导致权力滥用：当前对基层党组织引领行为的监督机制仍不健全，既缺乏有效的内部监督（如党员监督），也缺乏充分的外部监督（如群众监督、舆论监督）。例如，部分基层党组织未定期公开党务、村务、财务信息，群众无法了解党组织的工作情况，难以开展监督；部分地方的 “党员评议” 制度流于形式，评议结果与党组织负责人的考核、任免脱节，无法形成有效约束。监督缺位导致部分基层党组织负责人权力滥用，在引领基层治理中为个人或小团体谋取利益，损害群众利益与集体利益。

（三）权责衔接不畅：多元主体协同存在 “法治壁垒”

基层治理是 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障” 的系统工程，但当前基层党建引领下的多元主体协同，仍面临 “权责划分不清、法律责任不明” 的法治壁垒，导致协同治理 “难以落地”。

1、党组织与基层政权的权责边界模糊。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，乡镇政府、街道办对居委会、村委会负有 “指导、支持、帮助” 职责，但不得干预自治事务；而基层党组织需 “领导” 基层治理，包括对基层政权、自治组织的领导。实践中，部分乡镇党委、街道党工委将 “领导” 等同于 “指令”，直接向居委会、村委会下达行政任务（如招商引资、人口普查），而居委会、村委会因缺乏法定职权，难以完成任务，最终只能 “应付了事”；部分乡镇政府、街道办则将责任推给党组织，认为 “党建引领就是党组织负责”，自身消极履职，导致 “权责倒挂”。

2、党组织与自治组织的法律关系不清。居委会、村委会是法定的基层群众性自治组织，而基层党组织是领导核心，两者的法律关系缺乏明确界定。部分党组织直接取代自治组织行使职权，例如由党组织会议代替居民会议作出决策，居委会成为 “党组织的执行机构”，违背了“群众自治”的法律原则；部分自治组织则“脱离党组织领导”，在作出决策时不征求党组织意见，导致决策与党的方针政策不符，甚至违反法律规定。例如，某村委会未经村党组织同意，擅自将集体土地出租给污染企业，既违反环保法规，也损害了村民长远利益。

3、党组织与社会组织的协同缺乏法治保障。社会组织是基层治理的重要力量，但当前党组织引领社会组织参与治理，缺乏明确的法律依据与制度规范。一方面，部分社会组织对党组织的引领存在 “抵触心理”，认为 “党建会干预组织自治”；另一方面，党组织对社会组织的引领方式单一，多为 “行政化指导”，缺乏通过项目合作、政策支持等法治化方式的引导。例如，某社区党组织要求辖区内的公益组织必须 “服从党组织安排”，否则不给予场地支持，导致公益组织积极性受挫；部分党组织在引入社会组织参与养老服务时，未签订规范的服务合同，服务质量与责任划分不明确，出现问题后相互推诿。

（四）法治能力薄弱：基层党组织与党员存在 “本领恐慌”

基层党组织与党员是引领基层治理的 “主力军”，但其法治意识与法治能力不足，成为制约引领法治化的重要瓶颈。

1、法治意识淡薄，“重权力、轻法律” 观念仍存。部分基层党组织负责人对 “依法引领” 认识不足，认为 “党建引领就是靠权力推动”，法律是 “束缚手脚的条条框框”，在工作中存在 “以权代法”“以情代法” 的现象。例如，在化解邻里矛盾时，部分党组织负责人不依据《民法典》《人民调解法》进行调解，而是靠 “人情关系”“行政命令” 迫使当事人让步，导致矛盾化解不彻底，甚至引发新的纠纷；在推进重点工作时（如征地拆迁），部分党组织负责人认为 “法律程序太麻烦”，采取 “先上车后买票” 的方式，先完成工作再补办手续，涉嫌违法行政。

2、法治能力不足，不会用、用不好” 法律工具。部分基层党员干部缺乏系统的法律知识培训，对与基层治理密切相关的《民法典》《居民委员会组织法》《人民调解法》等法律了解不深，在引领基层治理时 “不会用法律手段解决问题”。例如，在处理社区物业纠纷时，党员干部不清楚业主与物业公司的权利义务关系，无法为居民提供有效的法律指导；在应对群众信访时，不了解《信访工作条例》的程序要求，导致信访事项处理不当，引发重复信访、越级信访。

3、法治资源匮乏，“无专业、无保障” 支撑不足。基层法治资源（如法律顾问、法律援助）短缺，难以支撑党组织引领法治化的需求。法治资源匮乏导致基层党组织在引领基层治理时，缺乏专业法律支持，无法及时发现并纠正引领行为中的法律风险，也难以帮助群众解决复杂法律问题。

三、基层党建引领基层治理的法治实践案例

（一）北京：“党建引领接诉即办” 的法治化实践

北京市以 “接诉即办” 为抓手，将党建引领与法治建设深度融合，构建了 “群众诉求 — 党建引领 — 依法办理 — 监督反馈” 的基层治理闭环，为党建引领基层治理法治化提供了 “北京样本”。制度层面。立法保障 “接诉即办” 规范化：2021 年北京市人大常委会颁布《北京市接诉即办条例》，将 “党建引领接诉即办” 纳入法治轨道。条例明确规定，“市、区、乡镇（街道）党委（党工委）应当加强对本地区接诉即办工作的领导，建立健全工作机制，统筹协调解决重大问题”，同时明确了基层党组织在接诉即办中的职责：牵头建立 “诉求响应机制”“办理机制”“监督评价机制”，确保群众诉求依法及时解决。实践层面。依法规范诉求办理流程：北京市基层党组织依托“12345 热线”平台，建立法治化的诉求办理流程。群众通过热线、APP 等渠道提出诉求后，基层党组织牵头成立“诉求办理专班”，联合行政机关、社会组织、志愿者等力量，依法办理诉求。同时，基层党组织建立 “诉求办理评价机制”，由群众对办理结果进行 “满意、基本满意、不满意” 三级评分，评分结果与街道干部绩效考核、社区党组织评优评先直接挂钩。成效层面。法治引领提升治理效能：截至 2024 年底，北京市 “接诉即办” 诉求响应率达 100%，办结率达 98.5%，群众满意度达 92%。通过党建引领与法治保障的融合，北京市有效解决了群众 “急难愁盼” 问题，如老旧小区改造中，基层党组织依据《北京市老旧小区综合整治工作方案》，依法协调业主投票、施工单位招标、资金监管等环节，2024 年全市完成 1230 个老旧小区改造，惠及居民 38 万户；在养老服务领域，基层党组织推动社区养老驿站依法登记、规范运营，出台《社区养老驿站服务标准》，明确助餐、助医、助浴等 12 项服务的法律依据与操作流程，2024 年全市社区养老驿站服务覆盖率达 95%，群众对养老服务的满意度提升至 89%。

（二）浙江：“党建 + 枫桥经验” 的法治化创新

浙江省以 “枫桥经验” 为基础，推动 “党建引领” 与 “法治枫桥” 深度融合，构建了 “矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位” 的基层治理模式，为党建引领基层治理法治化提供了 “浙江方案”。制度层面：完善矛盾化解法治机制：浙江省基层党组织牵头制定《“枫桥经验” 矛盾纠纷化解工作规范》，明确矛盾化解的 “合法、自愿、公正” 三大原则，细化 “受理 — 调解 — 协议签订 — 司法确认 — 回访” 五步流程，同时划分村（社区）、乡（街道）、县（市、区）三级责任，明确村级调解委员会负责化解邻里纠纷、家庭矛盾等简易纠纷，乡级调解中心负责处理征地拆迁、劳动争议等复杂纠纷，县级调处服务中心负责协调跨区域、跨部门的重大纠纷，形成 “小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交” 的化解格局。为避免调解协议 “一纸空文”，规范特别明确 “经司法确认的调解协议与法院判决书具有同等法律效力”，当事人可直接向法院申请强制执行。此外，浙江省还出台《基层党组织引领矛盾化解工作责任清单》，明确党组织书记为矛盾化解第一责任人，对推诿不办、调解不力的党组织负责人实行 “一票否决”。实践层面：党建引领多元主体参与：浙江省基层党组织发挥“总揽全局、协调各方”的作用，整合法院、检察院、公安、司法等部门资源，建立 “一站式” 矛盾化解平台。同时，基层党组织引导党员带头参与调解工作，组建 “党员调解队”，实行 “党员联户” 制度，每名党员负责联系 10-15 户群众，定期上门走访排查矛盾。

在特殊矛盾化解领域，浙江省基层党组织还创新 “党建 + 行业调解” 模式。例如义乌市针对电商纠纷多发的特点，由市电商行业党委牵头成立 “电商纠纷调解委员会”，制定《电商纠纷调解规则》，将 “七天无理由退货”“虚假宣传认定” 等电商领域常见问题纳入调解范围，同时对接淘宝、京东等平台建立 “纠纷数据共享机制”，实现 “线上纠纷线上调、线下纠纷就地解”，2024 年该委员会共化解电商纠纷 2.3 万件，平均调解时长缩短至 3 天，纠纷诉讼转化率下降至 5%，有效降低了群众维权成本。在乡村治理领域，绍兴市柯桥区漓渚镇通过党建引领制定《村规民约法治化审查办法》，对各村（社区）村规民约进行合法性审查，删除“禁止外嫁女享受集体收益”“违规者罚款”等违法条款27条，修订后的村规民约群众遵守率提升至 92%，有效减少了因村规民约违法引发的矛盾纠纷。在社区治理领域，杭州市上城区推行 “党建引领社区法治微治理”，在每个社区设立 “法治驿站”，由党员律师定期坐班提供法律咨询，2024 年全区 “法治驿站” 共提供法律咨询服务 4.8 万人次，帮助群众解决法律问题 1.2 万个，社区违法上访事件同比下降 28%，真正实现了 “平安不出事、服务不缺位” 的治理目标。

四、基层党建引领基层治理的法治化优化策略

基层党建引领基层治理的法治化，需从制度完善、权力规范、能力提升、协同共治四个维度构建系统性优化策略，将党建优势与法治保障深度融合。

（一）完善制度供给：构建清晰化、衔接化的法治框架

制度是法治化的基础，需通过立法补位、规范细化、冲突协调，解决基层党建引领 “边界模糊、程序缺失” 的问题。一方面，要推动专项立法明确引领边界，建议国家层面制定《基层党建引领基层治理条例》，以法律形式界定基层党组织的 “引领权” 范围，区分 “必须引领事项”（如政策宣传、重大矛盾化解）与 “指导支持事项”（如群众自治事务、社会组织活动），明确 “引领不替代、指导不干预” 的原则，避免 “越位” 与 “缺位”。另一方面，要强化制度衔接消除法律冲突，建立 “党内法规与国家法律” 的衔接审查机制，由党委政法委牵头，联合人大、司法等部门，定期梳理基层党建相关的党内法规与《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》等国家法律，对冲突条款进行修订，同时规范地方政府规章制定，要求涉及基层治理的规章需征求基层党组织与群众代表意见，确保制度与基层实际适配，避免 “纸上谈兵”。

（二）规范权力运行：建立透明化、可监督的制约机制

权力运行的法治化是党建引领的核心，需通过流程公开、多元监督、数字赋能，防范 “权力滥用” 与 “程序失范”。其一，要推动引领流程法治化公开，基层党组织需将重大决策、矛盾化解、服务办理等引领事项的流程制成 “法治流程图”，通过社区公告栏、微信公众号等渠道公开。其二，要构建多元监督体系，强化党内监督，将基层党组织引领法治化情况纳入巡察重点，对不依法履职的党组织负责人严肃问责；拓宽群众监督渠道，设立 “党建引领法治监督热线” 与线上平台，群众对引领行为有异议可随时投诉，投诉处理结果需及时反馈；引入第三方监督，邀请高校、律所等机构对基层党建引领法治化情况进行年度评估，评估结果向社会公开。

（三）提升法治能力：打造专业化、实用化的支撑体系

基层党组织与党员干部的法治能力，是引领法治化落地的关键，需通过精准培训、人才支撑、资源保障，破解 “能力不足、资源薄弱” 的难题。一方面，要开展分层分类法治培训，针对基层党组织书记，重点培训《民法典》《基层群众自治组织法》等核心法律与决策程序规范；针对普通党员，聚焦矛盾调解、政策宣讲等实用技能，通过“案例教学”“模拟调解”等方式提升实操能力，定期组织党员参与真实纠纷调解；针对网格员，开展“网格法治专题培训”，重点讲解流动人口管理、安全隐患排查等领域的法律依据，确保依法开展网格服务。另一方面，要强化法治人才与资源保障，推动“一村（社区）一法律顾问”全覆盖，法律顾问需每月至少2次驻点服务，为基层党组织引领行为提供法律意见，帮助群众解决法律问题；加大基层法治资源投入，将党建引领法治建设经费纳入财政预算，用于建设“法治驿站”“调解室”等阵地，配备法律书籍、智能普法设备。

（四）健全协同机制：形成多元化、联动化的共治格局

党建引领基层治理法治化需多元主体参与，需通过机制创新整合资源、畅通渠道，破解“协同不畅、群众参与不足”的问题。其一要构建“党建 + 部门”联动机制，由基层党组织牵头，每月召开 “部门协调会”，法院、公安、市场监管等部门派专员参会，对接解决跨部门治理问题，明确各部门在基层治理中的执法职责与配合流程，避免“多头执法”或“执法空白”。其二要拓宽群众与社会组织参与渠道，推广“居民议事会”“村民理事会”等制度，议事会中党员比例不低于 30%，但群众代表需占多数，确保群众话语权；引导社会组织参与法治服务，为群众提供免费法律咨询、法律援助，基层党组织为社会组织提供场地与资源支持，形成“党建引领、多元共治”的法治化治理格局，让基层治理既有“党建温度”，又有“法治力度”。

参考文献：

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