关键词： 法治督察、功能定位、体系构建、监督体系

内容提要：法治督察作为推进全面依法治国的关键抓手，是健全党和国家监督体系的重要组成部分。立足国家治理现代化视角，厘清法治督察在党和国家监督体系中的坐标定位，结合地方督察实践中的成效与问题，构建科学完备的法治督察体系，辨析其与行政督察、党内巡视、监察监督的异同，丰富中国特色社会主义法治监督理论体系，为法治督察的规范化发展提供学理依据。优化督察流程与方法，强化结果运用效能，助力解决法治建设中的 “难点”“痛点”“堵点” 问题，推动党中央全面依法治国决策部署落地见效。

本文采用文献研究法，系统梳理习近平法治思想中关于法治监督的重要论述及《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等核心文件；运用案例分析法，以湖南、湖北等地的督察实践为样本，提炼可复制经验；通过比较研究法，厘清法治督察与相关监督机制的关系。研究遵循“理论阐释—功能定位—困境分析—体系构建”的逻辑脉络，形成针对性研究结论。

关键词： 法治督察、功能定位、体系构建、监督体系

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，高度重视法治政府建设，明确指出“法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破”。随着监察体制改革的深化，行政监察职能面临承接重构的需求，法治督察作为一种新兴制度应运而生，它填补了监督空白，压实了法治责任。2019年《法治政府建设与责任落实督察工作规定》的出台，标志着我国法治督察制度正式确立。这一规定的制定，旨在形成从党政主要负责人到全体党政机关工作人员的闭环责任体系，确保党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署落到实处。中央与地方各级依法治省（市、县）办相继开展督察实践，取得了显著成效。据统计，累计推动解决法治建设突出问题数千项，充分彰显了法治督察在法治建设中的关键作用。

党的二十大报告明确要求“完善党中央重大决策部署落实机制”“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”，这为法治督察工作指明了方向。当前法治督察已从初步探索迈入体系化建设新阶段，但在功能界定、机制衔接、效能发挥等方面仍存在一些理论困惑与实践难题。比如，在功能界定方面，法治督察与其他监督形式的区别和联系还不够清晰；在机制衔接方面，如何与行政执法监督、政府督查、行政复议等形成有效的监督合力，还需要进一步探索；在效能发挥方面，如何提高督察的针对性、实效性和权威性，确保督察结果得到有效运用，也是亟待解决的问题。

为了解决这些问题，亟需从学理层面系统回应，为制度完善提供支撑。这就需要加强对法治督察理论的研究，明确其功能定位、基本原则和工作程序；需要进一步完善法治督察的工作机制，加强与其他监督形式的协作配合，形成监督合力；还需要强化督察结果的运用，建立健全问责机制，对不作为、乱作为、慢作为的干部进行严肃问责，真正发挥法治督察的督促、倒逼、问责、激励作用，推动法治政府建设不断向纵深发展。

一、法治督察的理论基础与核心内涵

（一）理论溯源

习近平总书记关于“推进全面依法治国，必须强化对权力运行的制约和监督”“抓住领导干部这个‘关键少数’”等重要论述，为法治督察确立政治方向与价值遵循，明确了督察的核心目标是保障党中央法治决策部署落实。法治督察是党和国家监督体系的有机组成部分，承接监察体制改革后的执法监察与效能监察职能，通过 “对事” 监督弥补监察委员会“对人”监督的不足，形成监督合力。法治督察通过压实党政主要负责人推进法治建设第一责任人职责，推动各级政府依法履职，实现权力与责任的精准匹配，是构建责任政府的重要保障。

（二）核心内涵

法治督察的组织主体为各级党委全面依法治省（市、县）委员会办公室，执行主体包括督察组及第三方力量，形成“专门机构 + 专业力量 + 社会参与”的主体格局。涵盖各级党委、政府及其工作部门，重点聚焦党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责情况，兼顾执法、司法等法治实践各环节。采用书面督察与实地督察相结合的方式，具体包括听取汇报、案卷评查、随机访谈、法律知识测试、大数据筛查、第三方评估等多元手段。遵循“计划报批—督察准备—实地督察—报告反馈—整改落实—验收评估”的闭环机制，确保督察工作规范有序。

（三）法治督察与相关监督机制的辨析

行政督察限于政府系统内部，侧重政策执行监督。法治督察坚持 “党政同责”，覆盖党委与政府，聚焦法治建设全领域，权威性与覆盖面更广。党内巡视侧重政治监督，法治督察侧重法治专项监督，二者通过线索移交、成果共享实现协同，共同强化党内监督效能。监察监督以“对人”的公职人员监督为核心，法治督察以“对事”的法治实践监督为重点，形成“人岗匹配、事责对应”的监督闭环。

二、法治督察的功能定位：多维价值维度解析

法治督察作为推进全面依法治国的重要手段，具有多维度的功能定位和价值。

（一）政治保障功能：确保法治建设正确方向

法治督察的首要功能是强化政治监督，这是确保法治建设沿着正确方向前进的根本保障。其核心任务是推动习近平法治思想的全面贯彻落实，确保党中央关于全面依法治国的决策部署能够不打折扣地落地生根。

通过对 “一规划两方案” 等政策落实情况的专项督察，法治督察能够有效防范地方保护主义和部门利益法制化现象的发生。例如，在一些地方，可能存在为了局部利益而违反法律法规的情况，法治督察可以及时发现并纠正这些问题，维护社会主义法治的统一。湖北省委将中央依法治国办督察反馈意见整改纳入省委常委会工作要点，这种高位推动的方式，充分彰显了法治督察的政治保障作用，体现了党对法治建设的集中统一领导。

（二）责任压实功能：构建法治建设责任体系

法治督察聚焦 “关键少数”，将党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责情况作为督察的核心内容。通过 “述、考、评、督、责” 协同联动的方式，层层传导压力，确保法治建设的责任能够得到切实落实。

以湖南为例，通过 8 次全省法治建设督察，压紧压实了各级党委政府的法治责任。在督察过程中，对党政主要负责人的法治建设工作进行全面考核和评价，促使他们更加重视法治建设，积极履行职责。湖北则对履职不到位的领导干部实施督察问责，构建了清晰的责任落实链条。这种问责机制能够有效地促使领导干部增强法治意识，认真履行法治建设的责任，推动法治政府建设向纵深推进。

（三）问题纠治功能：破解法治实践突出难题

坚持问题导向是法治督察的重要原则之一。法治督察聚焦人民群众反映强烈的执法不规范、司法不公等突出问题，通过专项督察实现精准纠治。

湖南省针对道路交通安全和运输执法领域突出问题，印发线索清单 824 条，整改率达 95% 以上。这一举措有效地解决了该领域存在的执法不规范等问题，提高了执法的公正性和公信力。湖北省则聚焦执法领域专项整治，以 “小切口” 推动 “大治理”。例如，针对一些具体的执法问题进行专项督察，通过解决这些具体问题，增强了群众的法治获得感。这种问题纠治功能，能够切实解决人民群众关心的实际问题，提高法治建设的质量和水平。

（四）效能提升功能：驱动法治建设高质量发展

法治督察通过督察 “回头看”、典型经验推广等方式，推动被督察单位举一反三、系统整改，实现 “整改一案、警示一片、治理一域” 的效果。湖南累计推动解决法治建设突出问题 2830 余个，通过对这些问题的解决，不仅改善了当地的法治环境，还为其他地区提供了借鉴和参考。湖北通过 178 项针对性整改措施实现督察提质增效，这些措施涵盖了法治建设的各个方面，通过系统整改，提高了法治建设的整体效能。法治督察的效能提升功能，能够推动法治建设从量变到质变的转变，实现高质量发展。

（五）协同联动功能：完善法治监督体系

法治督察作为法治监督体系的重要纽带，能够推动与纪检监察、人大监督、司法监督等机制的贯通协调。湖北建立法治督察与纪委监委协作机制，通过这种协作，能够更好地发挥监督的合力。例如，在督察过程中发现的一些违法违纪问题，可以及时移交给纪委监委进行处理，提高了监督的效率和效果。湖南探索督察与其他监督方式的信息共享机制，通过信息共享，能够实现不同监督方式之间的优势互补，避免重复监督和监督空白。这种协同联动功能，能够完善法治监督体系，提高监督的整体效能，确保法治建设的各个环节都能够得到有效的监督和制约。

法治督察的政治保障功能、责任压实功能、问题纠治功能、效能提升功能和协同联动功能，相互关联、相互促进，共同构成了法治督察的多维价值维度。通过充分发挥这些功能，法治督察能够为全面依法治国提供有力的保障，推动法治建设不断取得新的成效。

三、法治督察体系建设的实践探索与现实困境

法治督察是推进全面依法治国的关键抓手，是将法治建设 “软指标” 转化为 “硬约束” 的重要制度保障。近年来，各地围绕法治督察体系化建设积极探索，形成了一批可复制、可推广的经验做法，但在实践推进中，仍面临功能定位、层级覆盖、协同联动等多重现实挑战，需从制度设计与实践落地层面深入破解。

（一）实践探索：地方经验与成效

在全面依法治国战略指引下，各省市立足本地实际，以 “构建科学高效、权责明晰的法治督察体系” 为目标，从组织架构、制度规范、方法创新、结果运用四个维度发力，推动法治督察从 “零散化” 向 “体系化”、从 “运动式” 向 “常态化” 转型，形成了具有地方特色的实践路径。

1. 织密组织架构，构建上下贯通的责任链条。组织架构是法治督察有效运行的基础支撑。湖南率先探索构建省、市、县 “三级联动” 督察体系，明确省级层面统筹规划全省督察工作，聚焦法治建设重大部署、重点领域开展专项督察；市级层面承接省级任务，结合区域特点开展常态化督察；县级层面立足基层实际，聚焦行政执法、政务服务等群众关切领域开展精准督察，三级督察力量分工明确、协同配合，实现了对全省法治建设重点领域的 “无死角” 覆盖。

2. 完善制度规范，提升督察工作规范化水平。“无规矩不成方圆”，健全的制度体系是确保督察工作公平、公正、高效的关键。各地普遍将 “制度先行” 作为首要任务，通过制定工作方案、细化操作细则，为督察工作划定 “路线图” 和 “施工图”。湖北聚焦督察工作 “做什么、怎么做、如何评” 三大核心问题，制定涵盖党委决策部署落实、依法行政、公正司法等 8 大领域的 253 条督察工作细则，每条细则均明确督察内容、责任主体、验收标准，甚至细化到案卷评查的文书规范、访谈对象的选取比例，让督察人员 “拿着清单就能查、对照标准就能评”。

3. 创新方式方法，增强督察工作精准性。精准性是提升法治督察效能的核心。各地打破 “听汇报、看材料” 的传统督察模式，通过多元手段、技术赋能，让督察工作更具穿透力。湖南将 “案卷评查” 作为督察的重要抓手，聚焦市场监管、生态环境、交通运输等行政执法高频领域，组织法律专家、业务骨干组成评查组，累计评查行政执法案卷 1850 余本，从执法程序、法律适用、证据收集等维度逐项打分，发现并督促整改 “程序违法”“法律适用错误” 等问题 230 余个；同时结合营商环境测评，通过企业问卷调查、实地走访等方式，收集企业对行政执法、政务服务的意见建议，将 “企业感受” 纳入督察评价体系，让督察更贴近市场主体需求。竹山则积极拥抱数字化转型，引入大数据筛查技术，对接政务服务、行政执法、司法办案等平台数据，通过数据比对自动识别 “多头执法”“选择性执法” 等问题，及时督促整改；同时引入第三方评估机构，对法治政府建设成效、整改落实情况开展独立评估，第三方机构出具的评估报告成为督察结果认定的重要依据，有效提升了督察的客观性与公信力。

4. 强化结果运用，彰显督察工作权威性。督察的生命力在于结果运用。各地通过将督察结果与考核评价、追责问责挂钩，让法治督察从 “软约束” 变为 “硬杠杠”。湖南明确将法治督察结果纳入市州党委政府、省直部门年度绩效考核，占比不低于 8%，对督察优秀的地区和单位在评先评优中优先考虑，对存在突出问题的进行约谈提醒、限期整改。湖北则推动督察整改与追责问责深度衔接，对督察发现的 “不作为、乱作为” 等问题，建立 “问题清单 — 责任清单 — 问责清单” 转化机制，2022 年以来累计向纪检监察机关移交问题线索 47 条，问责党员干部 29 人，其中县处级干部 5 人，通过 “问责一个、警示一片”，切实强化了法治督察的震慑力与约束力。

（二）现实困境：体系建设中的突出问题

尽管各地在法治督察体系建设中取得显著成效，但从全国层面来看，法治督察仍处于 “探索完善期”，在功能定位、层级覆盖、协同联动、技术支撑、队伍建设、结果运用等方面，仍存在诸多突出问题，制约了督察体系整体效能的发挥。

1. 功能定位偏差：“泛化适用” 导致督察重点偏离。法治督察作为推进全面依法治国的 “利剑”，其核心功能是保障党中央关于法治建设的决策部署落地见效，统筹协调法治建设各领域工作，而非简单的 “行政检查”。但部分地区对法治督察的定位存在认知偏差，将其等同于一般的行政执法检查、政务督查，存在 “泛化适用” 倾向：一方面，督察内容过度聚焦 “行政行为合规性”，如反复检查行政执法案卷、政务服务流程，却对 “党委领导法治建设责任落实”“法治社会建设推进情况”“司法公正保障” 等核心领域关注不足；另一方面，对法治督察的 “政治属性” 认识不到位，未能将督察工作与保障国家重大战略实施（如优化营商环境、乡村振兴）结合起来，导致督察工作 “就法治论法治”，与中心工作脱节。例如，某省 2023 年开展的 3 次法治督察，均以 “行政执法规范化” 为唯一主题，未涉及 “法治化营商环境建设”“基层社会治理法治化” 等省委重点部署任务，导致督察未能发挥 “服务大局” 的作用。

2. 层级覆盖不足：“最后一公里” 问题凸显。“四级贯通”（省、市、县、乡）是法治督察体系建设的目标要求，但当前多数地区仅实现了省、市、县三级督察机制全覆盖，乡镇（街道）层面仍存在 “力量薄弱、覆盖缺位” 的问题，成为制约督察体系效能的 “短板”。一方面，乡镇（街道）作为法治建设的 “第一线”，承担着行政执法、矛盾调解、普法宣传等大量基础性工作，是法治督察的重点对象，但多数乡镇（街道）未配备专门的法治督察人员，仅由党政办或司法所工作人员兼职负责，难以满足常态化督察需求；另一方面，县级督察力量有限，对乡镇（街道）的督察多为 “半年一次” 的集中检查，难以发现日常工作中的问题，导致部分乡镇（街道）存在 “重形式、轻实效” 的现象。例如，某县下辖 15 个乡镇，县级法治督察专班仅 3 人，2023 年对乡镇的督察仅覆盖 8 个，且每个乡镇平均检查时间不足 1 天，难以深入核查问题。

3. 协同联动薄弱：“各管一摊” 现象普遍存在。法治建设涉及党委、人大、政府、司法机关等多个主体，法治督察需要与纪检监察、司法监督、人大监督等机制协同配合，形成 “监督合力”。但实践中，各监督机制之间的协作多停留在 “表面化”“形式化” 层面，存在 “各管一摊”“信息壁垒” 等问题。一是线索移交标准不明确，法治督察中发现的 “党员干部违纪违法” 线索，与纪检监察机关的移交衔接缺乏制度规范，部分地区存在 “线索移交不及时”“移交后无反馈” 的情况，如某省 2022 年法治督察发现的 56 条违纪线索，仅 28 条移交纪检监察机关，其中 12 条未收到后续处理结果。二是信息共享平台不健全，法治督察平台与纪检监察、司法办案、行政执法等平台未实现数据互通，督察人员需要 “多头找数据、反复填表格”，不仅增加工作负担，还导致督察数据与其他监督数据 “脱节”，难以形成全面的问题画像。三是协同督察机制缺失，除专项工作外，法治督察与人大执法检查、司法监督的联合督察较少，如某市 2023 年开展的法治督察中，仅 1 次邀请人大代表、政协委员参与，未与法院、检察院开展联合督察，导致对 “司法与行政衔接” 等问题的督察不够深入。

4. 技术支撑滞后：“精准督察” 缺乏数据赋能。数字化、信息化是提升法治督察精准性、高效性的关键支撑，但当前部分地区法治督察的信息化建设仍处于 “低水平” 阶段，难以满足 “精准督察” 需求。一是缺乏统一的法治督察信息平台，多数地区仍依赖 “Excel 表格 + 人工核查” 的传统方式开展工作，部分地区虽搭建了线上平台，但功能单一，仅能实现 “线索上报”“整改台账” 等基础功能，缺乏数据分析、智能预警等核心功能。二是数据壁垒尚未打破，法治督察所需的行政执法、政务服务、司法办案等数据，分散在不同部门，部分部门因 “数据安全”“部门利益” 等原因不愿开放数据，导致督察人员难以获取完整数据，影响督察结论的准确性。例如，某省在开展营商环境法治督察时，需要调取市场监管、税务、人社等部门的企业服务数据，但因部门数据不互通，最终仅能通过企业问卷调查获取信息，数据代表性不足。三是技术应用水平低，大数据、人工智能等技术在法治督察中的应用较少，仅少数地区尝试开展 “数据筛查”，多数地区仍停留在 “人工看材料、现场查台账” 的阶段，不仅效率低下，还容易遗漏问题。

5. 队伍建设薄弱：专业能力与第三方参与不足。法治督察工作对人员的法律专业素养、组织协调能力要求较高，但当前督察队伍建设仍存在 “专业能力不足”“第三方参与机制不健全” 等问题。一是督察人员多为临时抽调，多数地区的法治督察专班由党委依法治市（县）办工作人员牵头，从政府部门、司法机关临时抽调人员组成，队伍稳定性差，且抽调人员的专业背景差异较大，部分人员缺乏法律专业知识，难以胜任复杂的督察工作。二是专家库建设滞后，多数地区未建立法治督察专家库，或专家库成员以高校教师、律师为主，缺乏具有行政执法、司法实务经验的专家，导致督察中对 “复杂法律问题” 的判断不够精准。三是第三方力量参与机制不健全，第三方评估因具有独立性、客观性的优势，是法治督察的重要补充，但部分地区对第三方评估的重视不足，仅在 “整改验收” 阶段邀请第三方参与，且第三方评估机构的遴选、评估标准、结果运用等缺乏制度规范，导致评估结果的公信力不足。

6. 结果运用乏力：“重督察、轻整改” 倾向明显。“督察不是目的，整改才是关键”，但部分地区存在 “重督察、轻整改”“重过程、轻结果” 的倾向，导致督察工作 “虎头蛇尾”，难以形成 “闭环管理”。一是整改验收标准不清晰，多数地区仅对督察发现的问题要求 “限期整改”，但未明确整改的具体标准、验收流程，导致部分地区存在 “表面整改”“虚假整改” 的情况，如某县对督察发现的 “行政执法程序违法” 问题，仅要求相关部门 “提交整改报告”，未实地核查整改情况，导致问题反复出现。二是督察结果与考核问责衔接不紧密，虽然多数地区将督察结果纳入绩效考核，但考核权重较低（多为 5%—8%），且与干部任用、评先评优的关联度不足，导致部分地区对督察结果 “不重视”，如某省 2023 年法治督察中，有 6 个市州存在突出问题，但仅 2 个市州的绩效考核受到影响，且未与干部任用挂钩，难以形成有效约束。三是 “回头看” 机制不健全，部分地区对整改情况的 “回头看” 缺乏常态化安排，仅在 “上级检查” 前开展临时核查，导致部分问题 “整改后反弹”，如某市 2022 年督察发现的 “乱收费” 问题，整改后 2023 年再次出现，反映出 “回头看” 的震慑力不足。

四、法治督察体系构建的四维路径

（一）政治引领维度：锚定功能定位，强化方向把控

立足 “保障党中央决策落实、压实法治建设责任” 的核心定位，厘清法治督察与行政督察、日常检查的区别，聚焦政治监督、责任监督、问题监督三大重点，避免功能泛化。强化各级党委全面依法治省（市、县）委员会对督察工作的总揽全局、协调各方作用，将督察工作纳入党委工作要点，确保督察方向与党中央要求高度一致。建立群众诉求快速响应机制，通过举报信箱、网络平台等拓宽问题线索来源，聚焦教育、医疗、执法等民生领域开展专项督察，以督察实效回应群众关切。

（二）制度支撑维度：完善架构机制，提升规范水平

在省市县三级督察机制基础上，依托乡镇（街道）司法所设立督察联络点，配备专职联络员，实现督察力量全覆盖，形成 “省统筹、市协调、县落实、乡联动” 的组织架构。制定《法治督察与各类监督协同工作办法》，明确与纪检监察、人大监督、司法监督的线索移交标准、信息共享范围和联动处置流程，建立定期会商机制。细化 “计划 — 实施 — 反馈 — 整改 — 验收” 全流程规范，统一督察文书样式与问题定性标准；建立“全面督察 + 专项督察 + 个案督察”的立体化督察模式，每年至少开展1项民生领域专项督察。建立督察结果“三同步”机制——同步通报被督察单位、同步抄送组织人事部门、同步移交纪检监察机关；将督察整改情况纳入法治建设绩效考核，与干部评优评先、提拔任用直接挂钩。

（三）技术赋能维度：推进数字转型，增强督察效能

整合执法监管、司法办案等数据资源，构建省、市、县、乡四级贯通的法治督察信息平台，实现督察任务网上流转、问题线索智能筛查、整改情况动态追踪。开发案卷评查、舆情分析等智能模块，通过数据比对识别执法不规范、政策落实不到位等问题；建立法治建设指标数据库，为精准督察提供数据支撑。在信息平台开设群众举报、满意度测评专栏，运用小程序、公众号等简化参与流程，实现 “群众点单、督察接单、整改晒单” 的闭环管理。

（四）队伍保障维度：强化专业建设，夯实人才基础

选拔法律专业背景、基层工作经验丰富的人员充实专职督察力量，通过专题培训、跟班学习等提升组织协调与问题处置能力，每年开展不少于 2 次全员专业培训。建立省市县三级法治督察专家库，吸纳法官、检察官、律师、学者等专业人才，制定选拔标准与管理办法，实行跨区域随机选派参与督察，发挥专业优势。明确第三方机构的资质标准与委托流程，引入会计师事务所、律师事务所等开展独立评估；建立第三方评估结果核查机制，确保评估客观公正。

五、结论与展望

法治督察作为新时代法治监督体系的创新载体，具有政治保障、责任压实、问题纠治、效能提升、协同联动五大核心功能，是推动全面依法治国落地见效的 “利剑” 与 “抓手”。当前法治督察体系建设已取得阶段性成效，但在功能定位、组织架构、协同机制、技术应用等方面仍存在短板。通过构建 “政治引领 — 制度支撑 — 技术赋能 — 队伍保障” 的四维体系，可实现法治督察的规范化、精准化、长效化发展，为法治政府建设现代化提供有力支撑。

随着中国式现代化进程加快，法治督察工作需向更深层次、更广领域推进。在功能定位上，应更加凸显政治属性与人民立场；在体系建设上，需实现从 “三级联动” 到 “四级贯通” 的升级；在技术应用上，要推动大数据、人工智能与督察工作深度融合；在队伍建设上，需打造一支政治过硬、专业精湛的复合型督察队伍。通过持续深化改革，法治督察将在健全党和国家监督体系、推进国家治理现代化中发挥更加重要的作用。

参考文献：

1、中华人民共和国司法部：以法治督察现代化推动法治政府建设现代化探析，2023-12-01.

2、广州大学廉政研究中心：国家治理视域中的法治督察研究 [EB/OL]， 2023-12-15.

3、中共中央办公厅 国务院办公厅：法治政府建设与责任落实督察工作规定，2025-04-02.