【摘要】当前我国在农村集体土地征收及其补偿工作方面还存在一些问题，加强对农村集体土地征收补偿问题的探讨，对于推动国内社会经济的持续健康发展、全面建成小康社会，具有深远的影响。

【关键词】集体土地；征收；程序：补偿

1引言

近年来，我国经济迅猛发展，党和政府加大城镇化建设的推进力度和工作进度，随着公共利益对土地需求的快速增长，加快城镇化建设和集体土地征收的矛盾日益凸显，如何依照法律规定获取并科学使用各种土地资源日益成为当前发展进程中必须正确面对和普遍关注的问题。土地制度是国家的基础性制度，土地征收的规范化、法治化水平关系着国家治理能力和治理体系现代化水平，关系着亿万农民的切身利益。当前我国在农村集体土地征收及其补偿工作方面还存在一些问题，加强对农村集体土地征收补偿问题的探讨，对于推动社会经济的持续健康发展、全面建成小康社会，具有深远的影响。

2征收程序的不断细化

2020年1月1日新修正的《土地管理法》正式实施，新修正的《土地管理法》对土地征收程序进行了调整，进一步细化土地征收程序，将原来的“告知、确认、听证”三步程序调整为“调查、评估、公告、听证、登记、协议”六步程序。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。（1）预公告。征收土地预公告包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。（2）开展土地现状调查。开展拟征收土地现状调查，查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。（3）开展社会稳定风险评估。对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。（4）拟定征地补偿安置方案。县级以上地方人民政府依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。（5）征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。（6）听证：如果多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。（7）登记：拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。（8）签订协议。县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。（9）申请征收。县级以上地方人民政府完成规定的征地前期工作后，提出征收土地申请，报有批准权的人民政府批准。（10）发布征收公告。征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

新修订的《土地管理法实施条例》进一步细化了征地程序和要求，特别是增加了征地预公告程序以及对抢栽抢建不予补偿、对阻挠征地由法院强制执行、对侵占征地费用给予行政处罚和赔偿等新的规定。

3逐步完善征地补偿机制，切实维护农民利益。

遵循“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则，对土地征收补偿安置的费用保障和具体分配规则等作出了具体规定。《土地管理法》规定了涉及被征地农民的土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅、其他地上附着物、青苗、社会保障六项补偿，其中土地补偿费、安置补助费等两项通过制定公布“区片综合地价”确定。

社会保障费用直接落到个人，利益归个人无异议。村民住宅补偿方面，《土地管理法》规定：对农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿。《物权法》规定：征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。补偿归住宅所有者也没有问题。

按照《土地管理法实施条例》规定：省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有。社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。明确了地上附着物和青苗等两项补偿归所有权人所有，以及土地补偿费、安置补助费可以被“分配”。

征地补偿费中的安置补助费要根据不同安置途径确定支付对象。有条件的农村集体经济组织或用地单位统一安置被征地农民的，依照法律法规规定，安置补助费支付给农村集体经济组织或安置单位；经被征地农民申请，并与享有被征收土地所有权的农村集体经济组织签订协议，不需要统一安置的，安置补助费可以全额发放给被安置人，由其自谋职业。村集体经济组织在发放安置补助费之前，必须对发放的对象、方式、范围进行严格界定，综合考虑年龄、职业、户口等因素。

地上附着物及青苗的补偿费根据征地补偿登记，依照征地安置方案确定的标准，支付给地上附着物及青苗的所有者。征地过程中涉及村民的有多项补偿，构建了比较完整、全面的征地补偿体系，但从实践来看，补偿标准和补偿分配问题容易引发村民与集体的矛盾。土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，农村集体经济组织如不能调整质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，必须将不低于70%的土地补偿费分配给被征地农民。

安置补助费要根据不同安置途径确定支付对象。预留机动地较多的乡镇，可优先进行农业安置，农村集体经济组织能够调整给被征地农民同等数量和质量的耕地继续从事农业生产的，安置补助费可以支付给农村集体经济组织；采取货币安置的，安置补助费应全额支付给被征地农民；经被征地农民同意，由农村集体经济组织采取留地安置的，安置补助费可以支付给农村集体经济组织；采取入股经营安置并能使被征地农民获得长期稳定收益的，经被征地农民同意，可以以安置补助费入股；安置补助费用于办理社会保险的，应征得被征地农民同意，充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。

4畅通土地征收的公众参与渠道

完善对被征地农民合理、规范、多元化保障机制，确保被征地农民在土地征收程序各个环节中能够有效参与并充分反映诉求，切实保障农民合法权益。土地管理法实施条例明确规定，县政府启动土地征收工作后，发布征收土地预公告，预公告采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容，公告时间不少于十个工作日；社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据；明确多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。

5当前土地征收有关规定尚有继续完善之处

当前在集体土地征收及补偿的相关制度中，我个人认为欠缺之处表现在以下几个方面：（1）是在征收土地的过程中缺乏被征地的农民如何参与征地工作的相关程序尚待进一步改进。在现行的土地管理体制之下，对征收土地的项目进行审批属于政府的行政管理行为，而各级国家实施征地行为面向农村集体性组织，农民虽然是利益的核心主体，但是其知情权与参与权等相关权利在很大程度上重视度不够，对于征地工作参与得极为有限，多数情况下被征地的农民仅仅当公布安置补偿方案之后，只能针对个人涉及的补偿内容提出疑义和问题。（2）救济实施的程序尚待进一步完善。公民的各项权利均同救济密切相关，如果救济措施不能及时跟进则公民权利就会失去保障。（3）是征地补偿的诉讼缺乏规范性的程序。农民的法律民主意识进一步强化和觉醒，因征地问题引发的纠纷和矛盾不断增多。普遍存在征地属于合法的行政管理行为、不在行政诉讼工作范围之内的错误思想，一些被征地村民在个人权利遭受侵犯的时候，时常出现持续信访的局面。（4）征收集体土地补偿标准达不到农民的期望值。征地补偿的标准没有对土地的增值情况进行考虑，导致被征地的农民无法享有由于土地改变用途而获得的增值收益。征地补偿的测定方式没有对不同区域土地的商业化价值上存在的差异性进行考量。（5）对农民失地后权益救济的方式不全面。征地补偿的费用主要包含土地补偿安置费，以及对土地、青苗和被征土地上的相关地上附着物进行补偿的费用等。征地补偿的形式多为一次性的资金补偿，对失地农民的补偿及权益救济的形式还十分简单，在促进失地农民转变生活生产的观念、组织再次就业、妥善安排其安顿与居住等方面，重视度与关注度有所不足。这种一次性的资金补偿方式，将失地农民直接推向人力资源市场，由于农民在职业技能和文化水平等方面处于劣势地位，会致使一些农民在失地后进一步失业，生活缺乏长期性的保障。同时，这些补偿费用在失地农民的手中多数被当作死钱使用，当补偿费用用完之后，这些没有生活依靠和收入来源的农民，极有可能成为影响社会稳定大局的不良因素。

6完善集体土地征收补偿工作的建议

进一步增强为民服务的思想观念。在实施征收土地行为的过程当中，要切实把工作落脚点与出发点放在公共利益的实际需求上，保障和维护包括失地农民在内的广大群众的权益。增强监督意识，坚持做到奉公守法、廉洁自律，征地主管部门在实施征地管理行为时，要确保公共利益实现最大化的目标。增强服务意识，通过阳光行政，制定集体土地在市场中流转的相关规则，健全征地过程中纠纷处置的有效制度，以确保征地工作，切实为失地农民服务，获取其信任、维护其权益。

（2）积极鼓励被征收的村民参与对政府征地工作的监督.在征地工作中，政府主管部门必须将被征地的村民在市场中占据独立的主体性地位，不能用行政化管理方式来替代市场化的方式，运用市场化规则实施征收土地行为，注意听取村民的意见，鼓励村民对征地工作进行监督，引导被征地村民保护个人权益，提高村民对征地工作的配合程度，降低征地工作阻力。

（3）进一步完善补偿标准和相关措施。一是通过市场来确定征地补偿的标准。明确补偿标准是一个衡量利益的复杂过程，通过市场来确定公平、科学的价格作为标准进行补偿。所以健全征收土地的补偿基本标准，必须坚持以维护和保障被征地农民的权益为中心，土地权益由以义务为本转变成以权利为本，通过法律确定集体土地所有权关系中相关个人拥有的权益。通过市场土地价格来当作补偿标准，可以促进被征地的农民公正公平地得到征地补偿费用；而利用市场估价机制可以提升征地的整体成本费用，有利于推动用地单位更加有效地对土地进行利用，促进耕地受到更好的保护。

（4）是在明确征地的价格标准过程中需要考虑相关因素，首先是征地区域之外留下的地块造成的相应经济性损失，导致被分割后的地块影响了土地的规模性、降低了利用土地资源的效率。其次是征收土地对周边耕地造成的损害，由于被征地后土地功用的改变，可能会引发尘土、废水与噪音等污染问题导致相邻的地块的作物降低产量。再次是土地在特殊区位上的价值，应考虑位置特殊的被征土地在地价的特殊性。第四是由于征地间接造成的损害类补偿，比如在承包土地经营权方面引发的经济类利益方面的损失。第五是征收土地后土地未来增值的情况，使失地农民能够享受被征土地增值收益。此外，尝试健全价格协商工作机制，促进双方根据市场的价值来协商和明确补偿标准。

7进一步健全失地农民的权益救济机制的建议

（1）健全和完善针对征地农民实际的社会性保障机制。根据财政实际承受力，以及物价水平和上涨的实际指数等各项因素，进行综合性的考虑和研究，进而制定出切实可行、科学合理的生活保障最低标准。在养老基本保险类制度方面，必须按照失地农民实际情况分成不同的类别，并把他们纳进不同类型的养老社会保险的体系当中，针对已经到城镇工作的农民，把他们直接纳进城市养老基本保险的管理体系中；而针对那些失地后未获得就业机会的农民，把他们继续纳进农村的养老基本保险体系当中，在养老保险资金筹集渠道上，可以通过国家、农村集体及农民个人等三方进行筹资的方式实现，农民缴纳保险占比应当根据经济社会发展的具体水平进行明确。同时必须建立健全针对失地农民的医疗基本保险性制度，以解决这些农民医疗保障的问题。

（2）加强符合失地农民从业要求的相关产业的发展。结合失地农民群体的实际状况，针对各乡镇的优势，加快发展那些劳动力集中、具有相对优势的企业；各级政府要多措并举，主动减免相关税费，加大社会保障补贴力度，支持和促进农民进行自主性创业活动；根据有偿和自愿的要求，多种渠道促进其适度地规模经营，建立股份合作制的社区经营实体，利用合同进行约定，使农民集体性组织和失地农民获得优先股权及相应收益。

九结束语

综上所述，土地征收法治化和规范化程序是国家治理能力和治理体系现代化水平的重要组成部分。各级人民政府要牢固树立以人民为中心的发展思想，严格落实依法行政理念，科学合理地明确公共利益概念的外延，为了公共利益确需征收农民集体土地的，严格依法履行土地征收程序，健全农民失地后的权益救济机制，不断地总结经验，持续改进和推广有效的措施和办法，充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权，落实好征地安置补偿各项政策制度，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。为推动地方区域经济的持续健康发展，维护改革发展稳定的大局提供有力保障、做出应有的贡献。

参考文献：

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作者简介：马春莹（1971.9-）女，汉族，山东夏津人，大学本科，高级工程师，主要从事自然资源方面的工作。