摘要：自2010年《国家中长期教育发展规划纲要（2010-2020）》以来，学前教育普惠发展15年，历经三期学前教育行动计划，对当前的后普惠性发展时期有着重要的历史奠基作用，普惠性学前教育政策制度在政策与理论两个逻辑框架下不断发展，且相互影响。为建立学前教育政策—学术话语体系，建议加强普惠性学前教育中层理论研究，加强政策实施与理论实践指导相结合等建议。

关键词：普惠性学前教育；政策-制度；学术-理论

教育部会同相关部门连续实施的四期学前教育行动计划与2023年启动实施的基础教育扩优提质行动计划，为各地谋划学前教育优质普惠发展大局提供了宏伟蓝图。三期学前教育行动计划的的发展逻辑对于今后实现学前教育普及普惠安全优质发展目标具有重要影响作用。其发展逻辑是政府政策推动、理论研究深化并行的。无论是政策文本还是理论文献，都是非常丰富的。二者发展逻辑天然相关，但是存在何种具体关联，则需要进一步研究分析，进而洞悉其中的规律，可以为进一步深化理论研究和政策研制提供相关参考。

一、普惠性学前教育政策与学术话语体系的互动研究

解决“入园难”“入园贵”是学前教育发展的重要目标，从根本上讲是学前教育资源如何供给问题。从一期行动计划的“大力发展公办园”到二期行动计划“积极扶持民办普惠性幼儿园”，围绕供给形式的公共服务体系建设、供给任务分配的投入——成本分担机制、供给资源过程与结果保障普惠管理、普惠教师保障，其改革目标逐步清晰。三期行动计划，改革问题叠加，实践举措更加深入，政策与学术话语体系既独立存在，又相互影响推动者学前教育改革目标的实现。

（一）不同时期普惠性学前教育的政策与理论关系

1.普惠性质探究时期

一期行动计划（2010-2013）实施过程中，较为全面的考虑到了其实践问题，后期政策完善过程中的主题选择正是在此基础上不断的深化与衍生，对于普惠性学前教育理论研究具有全面指导意义。学术研究重点探讨的是“是什么”和“为什么”，以认识世界、探索未知为主。普惠理论研究首要的是深度回应而不是全面开花，这一时期主要立足对于学前教育公益普惠的背景、内涵、价值与原则展开探讨，在此基础上对无证办园、民办园普惠转型、小区配套幼儿园、政府委托办园等办园性质进行厘清，办园性质差异与成本分担机制、政府资助关联的办园经营问题论述。

2.体制建设探索时期

二期行动计划（2014-2017）过程中。政策主题聚焦到了学前教育普惠性资源量的供给上，虽然保教质量依然是主题之一，但是招生收费规范等紧缩性政策并未特别强调。在普惠政策指导下，普惠理论研究方面，一是体现学前教育资源“量”的供给不同维度——办园种类（性质）与区域城乡办园等问题开始叠加讨论。二是占学前教育普惠基础最大“量”的民办园普惠转型成为这一时期的研究热点，转普后的发展问题、政策导向、财政扶持，教师政策、扶持与管理、建设问题、政府购买服务机制悉数被探讨。

3.深化改革时期

三期行动计划（2017-20120 ）实施，普惠政策在自身逻辑推进、学术理论研究和反思实践改革成效中，其深度与广度都有了发展。学前教育普惠发展兼顾顶层设计与改革路径、规范与扶持、效率与质量。普惠理论研究的深度与广度也超出了前两个时期，与普惠政策选择的融合度也更深。普惠政策与普惠理论关于学前教育公共服务体系的指向不尽相同，前者主要从政府职能职责角度提出建立统筹城乡、兼顾东中西差异、协调政府与市场关系、权衡质量与公平的公、民办普惠园格局，后者则“政府主导下， 市场、社会等多元主体参与， 基于公平、公益、普惠的价值追求， 为全体公民提供的多样化学前教育服务的制度安排和系统组合， 包括价值理念体系、组织制度体系和服务实践体系三大组成部分” 。

（二）普惠政策的学术研究

普惠政策制度与普惠学术理论研究相互促进。通过决策咨询，学术理论研究成果转化为政策制度，过程是隐性的；既定普惠政策的学术理论研究却是理论研究的重要内容之一。随着政策的深入实施，其研究趋势逐步增长，研究对象从普惠政策整体到教师、财政等具体研究，研究内容从内涵价值的理论研究逐步到政策形成、运行、评估等实践研究。

1.普惠政策的内涵与价值意蕴解析

普惠性学前教育总体上经历了从性质探究到体制探索的过程，学者在普惠政策内涵上基本取得共识，主要包括教育质量政策、教育经费政策、教师政策和教育体制政策。在性质研究阶段，主要对立足学前教育普惠政策的理论价值研究，即公益、普惠、合法、有效四个应然价值。但是在福利性视角解读学前教育政策普惠上，存在价值相斥的情况，有研究者提出警惕福利性陷阱和中国特色渐进性学前教育普及路径。进入到体制研究阶段，研究者更进一步对普惠政策的实践价值（渐进、试误、分担、公平）提出思考，帮助现实的政策努力建立可靠的逻辑基础， 并使我们的现实努力维系在审慎的理性之下，另外政策制定前的战略性规划思考和政策实施以后的有效性评估受到学术理论研究的关注。

2.普惠政策的制定与形成研究

学前教育政策议程设立是在问题源流、政策源流和政治源流等因素的影响下， 由政府官员、咨询顾问、政策研究者及其他利益相关者等政策共同体相互作用的过程和结果。政策制度是宏观指导性的，学术理论研究则是微观问题叠加，随着政策的深入贯彻，研究者对普惠政策研究倾向政策内容与政策对象的交叉，例如差异化问题（区域、城乡）与不同办园类型（体制）以及在财政、教师、质量、治理政策等多维问题叠加；以叠加问题为新问题域，以此为中心梳理当前政策对该问题的合法性、有效性、系统性情况。在政策研究方法论上，一是采取政策分析框架理论，二是借助政策文本分析工具，对政策特点及其政策完善与调整路径提出建议性分析。在普惠政策制定与形成建议研究上，既有对问题源流的思考，也有对政策窗口在连续性、稳定性、多样性与本土化原则的建议思考。

3.普惠政策的运行机制研究

一期学前教育三年行动计划结束，政策取得初步成效，学前教育普惠政策的运行机制也逐步进入到研究者的视野。解决“入园难”“入园贵”提出学期教育普惠，有学者的声音支援，更主要的还是政策主导。有研究者指出普惠性民办幼儿园政策的执行过程，是政策在政治权力的庇佑下强制嵌入原有社会结构的过程，它在一定程度上改变了政策执行利益相关个体、群体间原有的社会关系，也遭遇着个体和群体的抵制或迎合，最终，普惠公益价值导向的学前教育拘囿于现实的时间与空间里，在理想与现实的交替反复中前行。这也是整个普惠性幼儿园政策运行机制的实然状态。

4.普惠政策的执行成效、原因及建议研究

政策选择具有对外排他性和内在一致性，在于有效指导，学术理论则正好相反，在于澄清问题。普惠价值片面关注普惠资源供给而忽视质量，是这一时期政策执行的根本问题，政策执行偏差则是次要问题，也是普惠政策将长期面临的问题。学者在深入政策文本分析、政策实施成效实证研究基础上，探究出普惠性幼儿园政策模糊和不合理、普惠性幼儿园政策执行主体执行不力、目标群体对普惠性幼儿园政策缺乏认同和支持、普惠性幼儿园政策执行缺乏良好的社会环境是影响普惠性幼儿园政策执行等制约因素。与此同时对政策执行主体和方法提出思考：法律体制构建、市场监管、资源配置、地区差异等方面的问题，发展普惠性学前教育，政府应尽快完善学前教育法律体系、明晰相关部门职责权限、合理对待公办园与民办园、重点缩小各地区发展差距，促进普惠性幼儿园发展。进一步提出政策的民主决议、政策问责评估机制等。

二、基于两种话语体系融合的研究展望

（一）普惠理论研究要具有前瞻性、问题性

学前教育作为基础教育的基础，对于儿童身心健康全面发展、国民整体素质提升、国家经济社会和谐稳定发展具有基础性、全局性、战略性作用。当前学前教育发展的政策目标是“双普”和“523”，双普是指普及率85%和普惠率80%；“523”是指公办园占比50%，民办普惠园占比30%，民办非普惠园（包括营利性、非营利性非普幼儿园）占比20%。学前教育公共服务体系有了明确的结构化目标，但是过程建设问题的思考要更具前瞻性。

普惠性学前教育结构化目标对普惠园的管理体制、办学体制与投入体制都预留了一定的发展空间。公办园的扶持管理机制和投入机制，民办园普惠转型的认证与质量保障，非普惠性幼儿园的营利性选择的社会期待空间、对普及普惠目标的影响等新问题出现，亟待理论研究的进一步突破。未来我国仍需在公平与效率的平衡中不断优化，以实现普惠性学前教育资源配置公平与效率的双重价值追求。因此普惠性学前教育理论研究要有理论前瞻性，高于发展现实。

（二）增强普惠性学前教育中层理论的构建

普惠政策形成与普惠理论的关系主要通过决策咨询和政策学习工具实现。当前的普惠理论研究，一是研究方法缺乏广泛的实证研究，二是研究层次局限于普惠内涵、问题及解决策略研究，三是研究内容更主要侧重于区域研究。学前教育公共服务体系建设的一些普适性问题缺乏项目式研究。

中层理论具有较高的普适性，且可以直接服务于决策和指导普惠工作推进。学前教育普惠目标的实现，必须深入研究我国教育供给过程中政府与市场关系发展，政府供给能力，区域、城乡、公民办幼儿园之间公平与效率问题，普惠数量与普惠质量问题，不同办园体制的投入体制、成本分担机制问题，普惠性学前教师发展。一些研究者也从比较研究的视角对美国开端计划等深入研究，进而提出借鉴意义，我国普惠性学前教育对于儿童福利、教育公益公平的认识有自身教育文化，中层理论构筑还需要选择性吸收。

（三）鼓励专家学者积极参与普惠性学前教育政策咨询和文本解读

普惠性学前政策制度的选择、实施与评估都有不同程度的专家决策咨询，但是最终形成政策文本是政府规制的显现，是政策收纳的必然结果。政策的实施成效一部分取决于需要区域、地方政府与普惠园等政策实践主体的接受度，政策释放过程中，专家学者或教育行政领导的政策解读必不可少。

迈向2025，要普及有质量的学前教育，要切实做好学前教育法规政策的宣传工作，营造学前教育改革发展的良好氛围。要贯彻落实好学前教育政策，推动各地学前教育优质普惠发展，真正实现“有法可依、有法必依”，依法保障学前教育健康发展。建议在国家层面建立跨学科的研究者合作机制和智库，借鉴国际学前教育政策研究经验，重视政策过程评估与项目优化循证研究，重视建立过程性数据库，为新时代我国高质量普惠性学前教育公共服务体系提供强有力的研究支撑。专家决策咨询过程与政策解读等过程性资料是沟通政策、学术与实践话语体系的重要载体，对于普惠性幼儿园建设有着更有效的指导意义。普惠性学前教育政策不乏决策咨询与解读，更要加强过程性资料的宣传，加深各话语体系对于学前教育普惠发展的共鸣，从而不断突破“入园难”“入园贵”问题。

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基金项目：本文系重庆市教育科学“十四五”规划2021年度课题“分类管理改革背景下民办幼儿园普惠转型模式及循证决策研究”（项目编号：2021—00—279）研究成果。