摘要：中国基层社会治理是国家治理的基本组成部分，基层社会治理的好坏决定了整个国家层面的繁荣与稳定，现在国家致力于乡村振兴实际上就是为了加大中国基层社会治理力度，为全面振兴中国奠定基础，而中国基层社会治理法治化更是重中之重，基层社会治理全面纳入法治化轨道，为中国基层经济发展保驾护航，减少中国在前进道路上的阻力，为中华民族伟大复兴的早日实现积聚力量。基层社会治理法治化，是一个不断探索，不断完善，循序渐进的过程，不可能一蹴而就。

关键词：基层社会；社会治理；社会治理法治化

基层社会是社会的细胞，基本社会单元，在现阶段主要指社区、村。上一级有街道、镇（乡），社区、村下边有小区、组，队组成。正是由这些基本单元组成了中国社会。广义的基层社会应该包括街道，乡镇。而狭义的仅指社区、村。基层社会包括农村社会、社区社会。

社会治理是多方面的治理，包括经济、政治、法治、文化、教育、卫生、民政、就业、宗教等诸多方面，社会治理无固定模式可以遵循，只要百姓安居乐业，各司其职，共同维护社会的稳定繁荣，就是好的社会治理。

基层社会治理法治化是全面依法治国的重要组成部分，基层社会治理法治化包括：农村治理法治化，社区治理法治化。本文仅就农村层面社会治理进行论述。目前中国社会治理法律体系正在逐步建立，把社会治理的各个方面纳入法治的轨道，法律体系的建立使社会治理有法可依，使百姓形成遇事找法，解决矛盾靠法的习惯。

一、中国基层社会治理的现状分析

2013年11月9日至12日，召开了党的十八届三中全会审议通过的《深化改革决定》明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，被称为第五个现代化。“基层”是十八届三中全会《深化改革决定》和十八届四中全会《依法治国决定》中的高频词，基层治理的实质是国家和社会多元主体在合作基础上的协同治理。目的在于充分激发基层社会活力，形成基层社会内部的秩序和谐，从而有效化解和预防社会矛盾纠纷。所谓的基层就是社区、村，是国家治理体系的最基础的单位。2019年10月28日，在党的十九届四中全会上提出了“构建基层社会治理新格局”的概念，再次明确了新时代乡村治理及加快推进乡村治理体系和治理能力现代化的新方向和要求。

中国社会现在处于快速发展期，农村地域辽阔，农民居住分散，乡情村情千差万别，社会管理任务繁重，以前是追求量的发展，现在是追求质的发展。基层社会发展不平衡，东部地区发展迅速，中部正在崛起，西部发展也在推进。现就农村存在的几个热点问题做以下分析。

（一）、土地承包纠纷、宅基地使用权纠纷。

依某省市基层为例，2012年启动“全市农村产权制度改革试点”工作，内容包括“农村集体建设用地（含宅基地）使用权”、“农户房产权”、“农村土地承包经营权”的确权登记发证工作，“三权”改革同步进行。其中，农业部门承担了农村土地承包经营权登记试点工作，自2012年5月到2013年6月，已完成两轮试点，确权登记农村承包土地12万多亩亩，发放经营权证书2万多份。截止到2024年5月16日，在中国裁判文书网，输入土地承包，再输入某某市，再输入基层法院，就有3394件土地承包纠纷案件，截止到2024年5月16日，在中国裁判文书网，输入宅基地使用权，再输入某某市，再输入基层法院，有891件宅基地使用权纠纷案件，所以说在基层，土地承包纠纷、宅基地使用权纠纷一定时期内长期存在，仍是影响农村社会稳定的因素之一。

（二）、浪费土地问题。

“悠悠万事，吃饭为大，只要粮食不出问题，中国的事就稳得住。”这是习近平主席2013年12月，在中央农村工作会议上的讲话。现实的农村，真正在农村种地的人年龄偏大，有些年轻人不想种地，宁愿在城里打工，也不愿回到农村。这应该引起社会的关注，农村土地下一步由谁种，怎么种，采取什么样的种植模式应该尽快出台政策，尽量发挥土地的最大效用，不能浪费每一分土地，要在农民心目当中树立“闲置土地可耻，种地种粮光荣”的荣辱观。

（三）、农民工工资

农民工欠薪案件是社会难题，可以说是痼疾。农村富余劳动力流向城市，城市务工人口增多，为城市的繁荣贡献了农民的力量。但在打工过程中，由于农民缺乏自我保护，部分公司、企业不与农民工签订劳动合同，不按照法律规定给农民工缴纳五险一金，一旦发生工伤事故，欠薪案件，农民工维权难于上青天。农民工资案件现在是高发、频发，各地的法律援助中心成了农民工讨要工资的主要机构，法院遇到讨要工资的会介绍去司法局找法律援助，劳动执法部门遇到农民工讨要工资也会介绍到司法局找法律援助，信访，工会等其他部门也会因为遇到农民工讨要工资介绍到司法局找法律援助。有的法律援助中心专门成立了农民工维权工作站，专门处理农民工维权案件，因为农民工工资而导致的群体性事件严重影响了社会治安，已经引起国家、地方政府的高度重视。农民工工资问题在中国一定时期内会持续存在，国务院，各级政府部门已经出台了涉及农民工工资的政策，但在现实实践中的执行还是差强人意，这也是影响基层社会稳定的因素之一。

（四）、农村换届选举

基层换届选举不力往往会引发社会矛盾。基层稳，社会定。所以基层换届选举出好的村领导、致富带头人关系着农村的繁荣稳定，基层的换届选举尤为重要，由于村里家族势力的客观存在，如何民主选举出村党支部书记，村委会主任是基层工作的重点，努力构建风清气正的换届环境，选举出真正代表民意的基层领导。2021年1月，中共中央纪委机关、中共中央组织部、国家监察委员会联合印发《关于严肃换届纪律加强换届风气监督的通知》，旗帜鲜明的提出“十严禁”换届纪律，要求以“零容忍”态度狠刹歪风邪气，确保换届风清气正。可见国家层面对基层换届选举的重视程度。

（五）、农村集体资产管理问题

村干部的主流是好的，但也客观存在部分村干部搞一言堂，排除异己，工作作风不实，基层财物管理不规范，集体资金监管不力，账目整理不规范，把集体资产随意处置，集体山地卖给其他村作为墓地，用集体土地承包款去抵欠款，不签订承包合同，收村民的钱打白条，甚至收款人都不签字，更没有村委会盖章等等，三资清理不畅，资金、资产、资源不能很好的整合，既有属地党委全面从严治党主体责任落实不力，也有职能部门监管缺位等多种原因。

二、中国基层社会治理的难点分析。

基层社会治理千头万绪，习近平在2022年3月6日发表了“论三农工作”认为：乡村振兴不能只盯着经济发展，还必须加强农村基层党组织建设，重视法治建设，重视农民思想道德教育，健全乡村治理体系，深化村民自治实践，有效发挥村规民约、家教家风作用，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。要健全农村扫黑除恶常态化机制，持续打击农村黑恶势力、宗族恶势力，依法打击农村黄赌毒和侵害妇女儿童合法权益的违法犯罪行为。这些要求必须是常态化的，就像天天都要打扫卫生一样，否则灰尘就会积累起来。现就农村存在的几个治理的难点做以下分析。

（一）、土地承包纠纷、宅基地纠纷

土地承包纠纷时有发生，总结起来，大致就是因为村委会换届，上一届村委班子如果有欠款，在快到届时，会突击卖地，处置集体资产，用来偿还欠款。但下一届村委会往往新官不理旧账，对上一届的欠款，承包合同等一律不予认可，并且有的新一届村委想尽千方百计找承包合同的漏洞，试图毁约，重新承包，所以造成土地承包纠纷的频繁发生。村民与村民之间发生土地承包纠纷，往往是村委一个闺女嫁二个主，前一个承包合同没有解除，又与另一个村民签订承包合同，新一届村委不承认上一届村委的承包合同，又另行承包，造成纠纷的根源往往是利益驱动。有的承包户承包的土地到期了，承包户拒绝交还承包地，有的村民甚至拒绝缴纳承包费，理由是村委有欠他们的账。有的是承包的土地不到期，村委以公共利益的名义强行收回承包地。有的是互换土地，一方毁约导致承包土地发生纠纷等。

宅基地是村民的一项福利待遇，只限于本村村民，现在中国农村推行的是一户一宅，但一户一宅法律条文贯彻不力，但现实社会中，往往有一户多宅，在处理一户多宅问题上难度很大，有些是村民买的宅基地，村委会如果一收了之，无疑激化村民与村委的矛盾。宅基地纠纷的发生还往往是村委会对村民批了宅基地，但宅基地占地范围与其他村民的老宅基有重合，其他村民又坚决抵制，造成批了宅基地的村民不能正常盖房。有些批了宅基地的村民盖了新房，旧房还不拆除，不能拆旧建新。有些老宅基的旧房子塌了，仍然占据着旧宅基。超过两年不盖的老宅基地不能收回，即使已经批了新宅基，有些村民利益驱动，还是拒绝把老宅基交还村委。

（二）、浪费土地问题。

往往都是外出务工人员，不能继续耕种土地，也没有人愿意承包，导致撂荒。当然农村现在撂荒地还是极个别情况，但也不能忽视。再者是现在种地的基本都是50、60、70后人群，真正80、90后就很少了，种地的人偏老龄化，谁能保证以后的土地，年轻人去种，这也是农村现实存在的问题。种地的收益不高，虽有补贴，但粮食价格总体还是偏低，农民种地积极性不高，也是撂荒的重要原因。

（三）、农民工工资

工资往往是一个普通家庭的主要收入来源，但在现阶段大量农民工走进城市，导致用工企业与农民工因为工资屡屡发生纠纷。原因是多方面的，公司领导与农民工法律知识的欠缺无疑是主要原因。在建筑、加工、服务等行业都有大量进城务工人员，由于不注意保护自己，加之有些公司出于生存的考虑，不想给农民工缴纳社保，毕竟社保缴纳成本一般占工资总额的30%左右，确实是一笔不小的开支，有些农民工干几天就不辞而别，导致不与农民工签订劳动合同时有发生。即使签了，往往只签一份留在企业，不给农民工个人，一是防止劳动监察部门检查，二是给农民工维权造成困难。另一个原因是劳动者处于弱势地位，如果劳动者要求签订劳动合同，用工单位就会拒绝招用这样的劳动者。有些劳动者在企业不签订劳动合同的情况下，也会进企业打工，为日后纠纷埋下隐患。

（四）、农村换届选举

村委会换届选举中存在拉票和贿选行为，拉票是指竞选者在参与选举过程中，向具有投票资格的选民进行游说，来获得选票的行为。贿选是指竞选者向选民提供物质利益或其他利益，来获得选票的行为。如何杜绝拉票、贿选行为是农村换届选举中的难点问题。由于换届竞争激烈，导致农村出现帮派，特别是宗族，姓氏不同的，没选上的成为一个帮派，对选举中的违反选举程序、候选人存在贿选、组织选举的工作人员失职等问题进行上访，一定程度上影响了农村的安定团结，给基层治理带来了挑战。

（五）、农村集体资产管理问题

农村集体资产处置中不同程度存在：违规“长期包”，“低价包”，“权力包”等问题，往往涉及腐败和作风问题，侵害集体利益，败坏了党和政府的威信。有的村委把山地长期长期低价承包给个人，有的村委会把集体的山场卖给了别的村作为墓地使用，有些村民也纷纷效仿，出现了卖祖业地的现象。其背后都是利益驱动，是否申请，是否经民政部门审批，村民一概不知道。村委会某些领导干部认为我也就干一届，权力不用过期作废。谁来监督约束是难点，往往打着村民自治的名头，实际是村委自治，甚至个别人的一言堂。

三、法治化是中国基层社会治理的出路

2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开。这次会议的一个重要成果，就是首次提出习近平法治思想。会议强调，习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。全面依法治国必然包含了全面依法治村，“民族要复兴，乡村必振兴”。乡村振兴必须要依法治村。

基层社会治理包罗万象，上述仅就土地承包纠纷、宅基地纠纷，浪费土地问题，农民工工资，农村换届选举 ，农村集体资产管理问题等基层热点问题进行了简要的概述，本文不可能把基层问题全部罗列其中。

基层社会治理法治化出路主要有以下几点出路：

1、以法治型党组织建设引领农村经济建设。

坚持党的领导是社会主义法治的根本保证，是社会主义农村经济发展的必要保障。荀子认为，“法者，治之端也”，意为法治是实现国家大治的起点，开端，一个国家严守法纪，才能兴旺繁荣，否则，就会衰败灭亡。农村基层也是如此。在现在的中国农村培养大批法治型村官是大势所趋，在具有法律思维的村官的带领下，建立法治型党组织，才能为农村经济稳定繁荣发展奠定坚实基础。选人用人是农村走向繁荣安定的关键，村官需要有公心，一心为公，公道正派，具备法律常识，一切按照法律规定行使手中的权利，把权利放进法律的笼子里。心中要有拒绝一言堂的潜意识，三个臭皮匠，赶上一个诸葛亮。一定要有民主意识，少数服从多数，坚持民主决策，严禁走形式过场。如果党组织的人都是法治型的人才，农村的兴盛稳定才能长久。

2、培养基层社会民众的法治意识。

卢梭认为，一切法律中，既不是刻在大理石上，又不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。法治信仰是实现治理法治化的精神支柱，只有公民发自内心拥护法治，出自真诚信仰法治，全面依法治村，才会涌现蓬勃力量，农村法治化才有希望。

法治精神的熏陶，是一个长期的、渐进的过程，这一个过程需要长久发力。首先，建设法治文化设施，包括法律书屋、法治文化广场、法律咨询室等，营造浓厚的法律氛围。其次，创新普法宣传方式，建立普法微信群、微信公众号，抖音号、快手等新媒体，建立“指尖上的普法”，采取以案说法，通过案例宣讲，激发民众学法用法的积极性和主动性，从而建立法律思维、规则思维，把自己的行为纳入法律规则的框架内，做社会守法公民。第三，法律素养应该从小抓起，在全日制教育阶段，适当植入法律课程。从小就让孩子学习法律的精神，培养孩子公平、公正、诚实守信等法律精神。第四，结合农村实际，贴近基层民众，在宣传内容上要与农村农民接轨。比如选择常识性的民法典中的婚姻家庭编，农村土地承包法，土地法等。第五，各级政府要建立法治专项基金，对法治活动提供充足的资金支持，才能保证法治精神深入人心。

3、依法治村的关键，是把村级权力关进法律笼子里，对村级事务进行全过程的法律规制。

习近平总书记指出：“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。法治具有固根基、稳预期、利长远的作用，因此依靠法治是一种可靠的治理。

村级组织和干部权力在阳光下透明运行，实行全过程法律规制，即每一项村级事务（特别是涉及村民利益的重大村级事务）的每一个环节都要进行法律规制。用立法的形式，把党在农村工作中成熟的经验、制度、规定等，比如“四议两公开”等成熟的涉农制度写入法律。“四议两公开”，即村（社区）党组织提议、村（社区）“两委”会议商议、党员大会审议、村民（居民）会议或者村民（居民）代表会议决议、决议公开、实施结果公开。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。其他事项应该包括低保户名单的确定方案、上级扶持资金的使用方案等，都应提请村民会议或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》应该明确规定村两委成员，如果没有按照以上法律程序进行决策、实施，将承担什么法律后果，要让村两委成员有对法律的敬畏之心。

村集体对大额资金支出（可依当地经济发展水平规定具体数额）、大的项目实施（可依当地经济发展水平规定具体项目投资数额），大的举债审批（可依当地经济发展水平规定具体举债数额）实施上一级备案监管，明确村级自治权利的边界，防止出现村级组织出现大的负债，影响农村繁荣稳定。

制定相关法律明确规定，村级换届之后财务账目、资金、合同等要交给新任班子，逾期不交的，应承担的什么样的法律后果。交与不交，都不承担法律责任，导致村集体财务混乱，农村治理难度加大，一定程度上影响乡村振兴战略的实施。

在现阶段的农村社会召开村民会议有一定难度，在不能召开村民会议的村，建议立法以户为单位推举一名户代表组成村民会议，2/3户代表参加，其中参加会议代表的2/3代表通过，代为召开村民会议，与村民会议具有同等效力。

4、充分发挥德治在基层的作用，德治辅助法治，助力基层稳定发展。

法律不可能进行全覆盖，那就需要德治予以辅助。

社会主义核心价值观的提出，界定了新时期道德的新标杆。党的十八大提出，富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。而爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则，是中国优秀德文化现阶段高度提炼，作为一个中国人，首先要爱国、其次要敬业、再次要诚信、最后要友善。树立正确的世界观、人生观、价值观，始终坚守中国人的精神高地。青年的道德价值取向决定了未来整个社会的道德价值取向，而青年又处在道德价值观形成和确立的时期，抓好这一时期的道德价值观养成十分重要。这就像穿衣服扣扣子一样，如果第一粒扣子扣错了，剩余的扣子都会扣错。所以，习近平总书记勉励青年要勤学、修德、明辨、笃实，鼓励少年儿童做到记住要求、心有榜样、从小做起、接受帮助。

充分发挥村规民约作用，有效治理农村。村民追求的公平正义是朴素的公平正义观，以人情、伦理为基础。村规民约是村民长期生活中总结出的维持农村生活秩序的行为规范，在农村治理中发挥着法律所不能替代的作用。在农村社会治理中，充分运用宗族同姓血缘关系，在不违反公平正义基本价值准则的基础上，利用村规民约更容易解决农村问题。结合农村实际制定符合村情民情的村规民约，规范居民言行举止，推动移风易俗，集中治理大操大办等传统陋习。通过移风易俗的宣传，减少了因大操大办带来的经济负担和邻里之间的攀比，家庭内部因经济问题产生矛盾进一步减少。

积极开展“文明户创建”、“最美媳妇”、“道德模范”、“五好家庭”等一系列创建评选活动，评选，树立典型，在广大人民群众中起到模范引领作用。充分调动起广大群众参与创建评选活动的积极性，形成人人参与，户户争创的浓厚氛围，社会家庭关系更加和谐融洽，人民群众道德观念明显增强，各种不良社会现象得到了明显遏制，崇尚文明、崇尚科学的良好社会风气逐步形成，有效铲除各类矛盾纠纷易滋生土壤。

讲好道德故事，占领农村文化高地。以村规民约、家风家训、尊老爱幼等为题材，创作编排顺口溜、三句半、小品等群众喜闻乐见的文艺节目，在道德讲堂、文艺晚会中讲给群众听、给群众演，将传统道德文化融入农村，增强群众讲德、守德、修德意识，形成崇德向善良好社会氛围。

5、编纂统一的涉农法典。

习近平主席在2017年5月3日，中国政法大学考察时的讲话中指出：全面依法治国是一个系统工程，法治人才培养是其重要组成部分。法律的生命力在于实施，法律的实施在于人。建设法治国家、法治政府、法治社会，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都离不开一支高素质的法治工作队伍。法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。我特别认同法律的生命力在于实行，法律制定的再多，如果老百姓不知晓，那也是无用法。

涉农的法律等过于繁杂，应该立即制定一部统一的涉农法典。关于土地承包纠纷、宅基地纠纷、浪费土地问题、农民工工资、农村换届选举、农村集体资产管理等问题则散见在法律、法规、意见、规定、办法、通知当中，在自然资源部发布的关于乡村振兴用地相关法律、法规、规章和文件清单中就有75件。在《中华人民共和国民法典》中涉农的条款有52条，在《民法典》第二章中，对农村集体所有的不动产和动产、债务、组织法人等做出了规定：①明确了农村集体经济组织及个人的债务承担问题。②明确了农村集体所有的不动产和动产范围。③明确了农村集体组织法人的权利及义务。④明确了集体所有财产的分配原则。在《民法典》第十一章中，对土地承包经营权做出了详细规定：①明确了承包方的权益。②明确了承包期限。③明确了承包地的用途。④明确了承包地的征收、互换、转让、出租、抵押等法律规定。在《民法典》第十二章中，对建设用地的使用权做出了详细规定：①明确了建设用地的使用范围。②明确了使用权人的权利及须遵守的规定。③明确了建设用地的征收、互换、转让、出租、抵押等法律规定。在《民法典》第十三章中，对宅基地的使用权做出了详细规定：①明确了宅基地的分配原则。②明确了使用权人的权利及须遵守的规定。③明确了宅基地不得抵押。《中华人民共和国乡村振兴促进法》于2021年6月1日起施行，可见国家对乡村振兴的重视程度。还有《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业技术推广法》、《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业机械化促进法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农民专业合作社法》、《中华人民共和国乡镇企业法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国土壤污染防治法》等法律、条例、规定、办法。散见于各个法律、法规以及制度当中的涉农条款、规定，已经不能满足依法治村的现实需要，所以要尽快出台统一的涉农法典，整合涉农的法律规定，让村民知道该部法典，比起散见的法律要好的多，能够更好促进广大农村的发展。

参考文献：

[1]苏仁：《法治力-基层社会治理法治化的苏州样本》，苏州大学出版社。

[2]洪碧华：《新时代农村基层治理法治化研究》，中国原子能出版社。

[3]梁平、陈焘：《基层社会矛盾化解与法治化治理研究》，法律出版社。