摘要：公信力既是慈善组织生存发展的第一生产力，又是慈善组织参与应急管理的合法性保障。近年来多个慈善机构丑闻让慈善组织的公信力下滑成为了慈善事业进步的重要阻碍。国家政府为增加慈善事业的公信力出台了各项法律法规，但在紧急情况也暴露出了现有政策下慈善组织仍存在非政府主体参与混乱、协调监督不足和信息披露不足的问题，这些问题由内部结构和外部监管等多个原因造成。针对发现的问题和原因分析，提出了相应的政策建议。

关键词：慈善组织；公信力；慈善监督体制

一、绪论

（一）研究意义

募捐是慈善活动资金的主要来源，从源头上形成合理的监督体制是关键。近年来，在慈善募捐活动中常常会出现骗捐、诈捐、摊派、重复募捐、多头募捐等问题。这些问题的出现凸显了政府对慈善募捐监管的缺失。从目前我国已有的有关慈善的法律条文来看，对慈善募捐监督体制的规定还不够系统和完善，这种制度缺失容易导致实践中慈善募捐缺乏有效的约束和监管。实际上，慈善募捐活动的特殊性需要政府介入进行监管。因为在募捐过程中，受益人往往不在现场，使得募捐表现为募捐人和捐赠人的相对存在，由于捐赠人是不特定的人，从而超出了民法调整的范围，这就为政府介入慈善奠定了基础。

自改革开放起，经济高速发展的同时也带来了诸多问题，社会各成员间收入差异较以往有了很大的变化并逐渐产生两级分化，各地区之间的发展相对不平衡。针对这一系列问题，国家提出应大力弘扬慈善文化，因而慈善事业应运而生。2008年是中国慈善事业发展的重要节点，当年汶川地震等重大自然灾害的发生，使人民群众生命财产安全遭受了巨大损失。大灾大难面前，民众纷纷伸出援手，慈善组织在人民心中的分量大大加重，掀起“全民慈善”热潮，开辟了中国慈善公益元年。

中国慈善事业和慈善组织在过去10多年的时间里见风疾长，踏上了突飞猛进的成长历程。然而，慈善事业的发展并非一帆风顺，从2011年爆发的上海“卢湾区红十字会天价午餐事件”，到“郭美美事件”和“河南省宋庆龄基金会事件”，各种慈善丑闻频发使得公众慢慢降低了对慈善组织的信任感。2020年年初危机爆发后武汉红十字会“捐赠蔬菜被卖”、湖北红十字会“口罩风波”等事件，造成社会舆论风波不断，全民公益很快变成全民问责，慈善领域的质疑声逐渐超越了支持的声音，破坏了我国慈善事业的良好环境。

慈善丑闻使得人们对慈善事业失去信心，导致慈善募捐活动的吸引力逐渐下降，慈善事业的发展运营也出现障碍。究其原因是中国慈善事业存在一定漏洞，表明我国更应重视慈善组织的发展，尤其加强慈善组织公信力提升工作，进而不断激发社会公众参与慈善事业的热情。

（二）研究现状

1．国外研究现状

美国学者萨拉蒙认为只有满足志愿性、规范性、非营利性、公益性、社会性、自愿性这六大基本特性后才能成为慈善组织，并且强调公信力的必要性和重要性。罗伯特·伍夫努（1989）认为影响慈善组织信任度建设和慈善领域有序发展的因素主要包含保障组织利益、提供高效服务、加大政府扶持力度、捐赠人信任保障、受赠人利益保障等。里奇（2002）指出慈善丑闻如同毒瘤侵蚀慈善组织内部，同时对经济发展和社会稳定也极为不利。造成慈善组织运作效率低下的因素主要是与政府的定位关系不明以及缺乏信息披露。目前社会对组织运行效率低下、信息不公开的容忍度较低，公众希望采取有力措施避免潜在问题。

2.国内研宄现状

在规范立法和执法方面，崔树根与朱玉知（2009）提出公信力可以被设定划分标准，根据划分标准对慈善组织公信力进行分析并提出：公信力不高的主要原因是我国法律法规仍有可乘之机，应加快制定和修改相关法律的步伐。史正保和王李娜（2011）从一系列细小问题着手，分析组织内部管理和外部监管等出现的问题，并说明法律法规对慈善领域的重要性。高志宏（2020）提出官民二重性是影响慈善组织功能异化、活动降低的重要因素之一，强调应加快慈善组织的现代转型和民间性回归，祛除组织的“行政色彩”。

在信息共享方面，黄震（2009）强调了信息共享的重要性，他认为信息共享的及时性和效率非常重要，只有解决这个问题才能提升慈善组织公信力。而其中最关键的是国家应制定相关法律用于约束慈善组织行为。孙发锋（2012）为改变信息公开欠缺的问题，提出应成立第三方监管机构并制定信息披露的机制对慈善组织内部各类信息（基本信息、项目进展、财务状况等）进行公开透明的监管。王福涛、陈博（2020）提出可以引入专业独立的第三方机构对慈善资金支出进行绩效评估以此提升慈善资金使用效率并有利于消除慈善主体间的信息共享障碍。王丽荣（2020）强调不能单纯依赖组织信息公开，可借助区块链原理的数字证书ID数据流动跟踪机制设定双向评估的反馈控制系统实现信息透明最大化。

二、公信力治理现状

（一）法律法规变动

我国慈善专门立法肇始于1993年的《中华人民共和国红十字会法》（以下简称《红十字会法》）。1998年，抗洪救灾期间，社会各界爱心人士捐款捐物，公益事业立法呼之欲出。1999年出台《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》），该法规定了我国公益捐赠事业的基本法则、捐赠和受赠、捐赠财产的使用和管理、优惠政策等，是我国公益事业捐赠基本法。2011年6月，“郭美美事件”严重破坏我国红十字会公信力，促使慈善事业改革加快步伐。2011年7月，民政部发布的《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015）》明确提出，将慈善组织公信力的明显提高作为重点任务。随后，国务院出台了《国务院关于促进红十字事业发展的意见》（2012）、《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（2014）等文件，加强对慈善组织公信力监管。2016年出台的《慈善法》明确规定了慈善组织的概念、信息公开范围、信用记录制度等内容，一定程度上纾解了我国慈善事业长期面临的法律法规碎片化、位阶低、约束力弱的困境。2018年，民政部印发《慈善组织信息公开办法》，明确规定慈善组织信息公开内容、公开方式、惩戒方式等。抗击危机期间，民政部于2020年1月26日发布《民政部关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》（民政部公告第476号），规定了疫情期间接收湖北省武汉市疫情防控工作募集款物的慈善组织、捐赠渠道，并要求慈善组织定期公布捐赠收入和支出明细，确保信息可长期查询，以便接受捐赠人和社会监督。总体而言，我国慈善组织公信力建设已进入法治化轨道，并呈现出规范化、系统化的特点。

（二）近年公众参与意识高涨

危机掀起“全民慈善”热潮的同时，也唤醒了社会公众对慈善组织的广泛关注。2020年2月23日，习近平在统筹推进危机防控和经济社会发展工作部署会议上发表讲话：“慈善组织、红十字会要高效运转，增强透明度，主动接受监督，让每一份爱心善意都及时得到落实。”在党和政府的政策支持下，社会公众借助互联网密切关注慈善组织的行动。百度以网民搜索量为数据基础，以2020年1月26日民政部发布的第476号公告中指定接受社会捐赠的五家慈善组织分别为关键词，剔除无数据记录的湖北省慈善总会和湖北省青少年发展基金会，检索湖北省红十字会、武汉市慈善总会和武汉市红十字会在2020年1月至6月的网络搜索指数。根据数据来源不同，将搜索指数分为PC搜索指数和移动指数；PC+移动峰值表示一个月内某一慈善组织PC搜索指数与移动指数之和最大的数值。从三家慈善组织网络搜索指数随时间变化的数据可知，危机的暴发极大促进了社会公众对慈善组织的关注；，公众关注度历经预热—高潮—回落三个阶段。危机应对中公众加强对慈善组织的关注与监督，有利于督促慈善组织信息公开、提高物资对接效率和保证分配公平。

三、慈善组织公信力缺失治理存在的问题

（一）非政府主体参与混乱

危机暴发后，各类社会力量积极参与疫情防控，为疫情重灾区捐款、捐物、提供志愿服务等，迸发出巨大的慈善能量。但广泛的社会参与也暴露出非政府主体参与混乱的问题，主要表现在两个方面。一方面，社会公众参与混乱。受媒体炒作和负面舆情影响，社会公众难以辨别慈善负面信息真假，随意抨击慈善组织，由此产生巨大负面效应。如引发舆论热议的“韩红基金会违法”事件，短期内严重破坏了慈善组织公信力，官方公布无举报中的违法行为之后，举报者立即遭到网络暴力，由此暴露公众参与混乱问题。另一方面，慈善组织内部治理能力欠缺。政府指定接受社会捐赠的湖北省红十字会当时仅有20多名工作人员、武汉市红十字会仅有10余人；同时，多数工作人员专业性不足，无力完成大量捐赠物资的收录与配置工作，导致捐赠物品积压、分发效率不高、捐赠物资信息登记错误等问题频发。

（二）政府协调和监管不足

从政府横向协调效果来看，危机暴发之初，大量物资涌向慈善组织，急需政府统筹规划，协调好各部门统一配置物资，但短时间内民政部、应急管理部、国家卫生健康委员会等政府职能部门之间协调合作不足，且尚未建立由中央应对危机工作领导小组统一领导下的国务院联防联控机制，而慈善组织物资调配混乱，导致其公信力备受质疑；在危机应对后期，国务院建立联防联控机制，设置统一归口，物资配置更高效公平，但政府在公共危机中采取的特殊协调措施具有临时性和强制性，难以将其常态化。

慈善监管机制不健全，主要表现为政府监管乏力、第三方评估缺漏、内部监管虚设等问题。从政府监管角度看，面对舆论压力，政府以被动回应为主，采取公开举报渠道、查证失信行为是否属实、虚假失实信息辟谣等措施，管理成本高但效果不佳。如湖北省红十字会口罩事件引发的舆论风暴，湖北省纪委监委调查核实后，依法处分湖北省红十字会三名领导干部。由于公信力受损，已经有大量企业和个人申请退款。从社会监督角度看，第三方评估组织面临资格资质缺少法律授权、专业性和权威性受到质疑、监管缺位等问题。从慈善组织内部自治角度看，多数慈善组织内部监事会形同虚设，内部监督效果有限。

四、公信力缺失的原因分析

（一）治理主体

我国慈善组织生成发展路径角度看，不同于国外“强社会”下自发产生的非营利组织，在我国“强政府—弱社会”的治理格局下，慈善组织的产生方式主要有两种途径：一种是在政府职能转变或在政府主导下自上而下组建的；另一种是应市场和社会需求自下而上自发形成的。在这两类慈善组织中，前者数量多、比重大，与政府的关系更密切并且占有更多资源，尤其是全国性的慈善组织官办色彩更为浓厚。因此，我国多数慈善组织具有“官民二重性”特点，即慈善组织在产生方式、活动形式、运作模式等方面既受到政府行政体制的资源制约和权威限制，带有官僚主义色彩，同时又是公众爱心表达的渠道，与公众联系密切，具有一定程度的独立性和民间自主性。慈善组织的“官民二重性”导致其内部官僚主义盛行、执行部门独掌大权、监事会形同虚设、公共服务供给能力不足。

（二）治理结构

慈善机构的治理过程中，协调好政府与多元主体的关系是一个关键因素，构建合理的治理结构，由政府领导、引导慈善机构的行为，多元主体参与突发事件应急管理逐步深化，但此次危机应对中多元主体参与不足。回溯慈善组织参与突发事件救助，2003年，“非典”疫情暴发后，国务院指定可接受社会捐赠的中国红十字会总会和中华慈善总会在赈灾济困中作用突出，及时公布捐赠情况，主动接受社会监督，极大增强了慈善组织公信力和影响力；2008年，在汶川地震中，政府致力于探索如何构建多元参与的协调机制，汶川抗震救灾中参与救助的社会组织多达300多家，慈善组织提供的社会救助广受公众认可，公信力得以提升；雅安地震后，四川省政府专门成立由非政府组织参与的社会治理协调小组，雅安市抗震救灾社会组织和志愿者服务中心，促进慈善救助规范化，慈善组织服务广受好评。然而，在危机应对中，政府未沿用这一治理路径，尚未建立政府与慈善组织协调机制，导致慈善组织出现参与混乱、监管漏洞等问题，难以实现共治、善治的目标。

（三）监督机制

监管乏力问题，究其根源是碎片化监管所致。第一，政府监管碎片化。危机应对中政府所依据的慈善组织监管的规定散见于相关法律和政策文件之中，内容较为完善但缺乏系统性，导致民政部、应急管理部、财政部等政府各部门的监管碎片化。此外，从政府监管过程看，政府由双重管理体制逐渐转向集中监管模式过程中缺乏一套从行政监管原则、监管主体、监管标准、监管方式、监管评估、监管问责等多方面构建的监管体系，导致政府全过程监管不足，即仅注重事后惩戒预警和事中控制，事前预警不足。第二，社会监督碎片化。公众参与具有很强的随机性、不确定性和主观性。第三方评估机构受政府项目制购买服务影响，碎片化特征显著。由此可见，社会公众、第三方评估机构等主体的外部监管力量整合难度较大。

五、国外慈善组织公信力的建设

（一）美国慈善组织公信力的建设

美国传统文化思想的积淀和社会财富的积累使美国人们不断思考慈善的内涵以及其对整个社会和民众的现实意义。早在20世纪初期，美国的税法就规定了被认证的慈善组织的捐款可以免税。这在很大程度上鼓励美国民众和慈善组织积极参与慈善活动。20世纪80年代后，修改后的《国内税收法典》对许多慈善事业和慈善组织的细节问题给出了明确的运行准则。美国政府对慈善组织的监管非常严格，慈善组织必须依法向联邦税务局及时准确地报送年度报表和事项报表。对不依法履行报备义务的组织，联邦税务局将课以罚款，同时，还要求慈善组织做到信息的公开透明，除了商业机密、专利等无需公开外，其他信息均需向民众公开。此外，美国还设有慈善评级机构，美国的慈善评级机构为超过5300家慈善组织评级。评级结果的好坏将直接影响慈善组织未来的筹款能力。一旦信誉受到质疑，直接影响慈善组织以后的正常运作。

（二）英国慈善组织公信力的建设

英国是欧洲慈善事业最为发达的国家之一。有比较完善的慈善法律法规，1601年伊丽莎白一世女王颁布了被认为是世界上第一部具有现代意义的《慈善法》，专门设立了慈善法庭，专门负责有关慈善案件的审理。英国还设立了专门监督慈善组织的慈善委员会，对慈善组织登记注册实行严格规定，信息透明公开。以此减少因慈善组织和捐赠人信息之间不对称而给捐赠人利益带来的损害。另外，每一个注册过的慈善组织依据年收入规模的不同都要接受英国慈善委员会的不同程度监管。审计人员每年都要对各类慈善组织的账户进行审查，就审查结果向英国慈善委员会报告。第三方评估制度保护了捐赠人和公众的利益，使公众放心地把钱交给慈善组织，而不会担心其捐款会被滥用。

（三）德国慈善组织公信力的建设

德国的慈善事业具有很长的发展史，目前已经具有相当完善的管理体系，严格的财物审查和组织的自律管理促使德国慈善事业的快速发展。首先在德国，如果你想创建一个慈善组织，条件及其程序都十分的简便，只要你符合标准，就能顺利的登记注册。但是慈善组织成立后，慈善活动所筹集的财物必须经由第三方独立机构审核监管。政府设立独立机构对所筹集善款的来源以及最终去向进行监督。

六、慈善组织公信力建设的相关对策

（一）提高组织能力，推动专业化发展

专业化是慈善组织运行效率提高的前提。伴随着社会分工的不断深化，专业化逐渐成为衡量组织工作能力的重要标志。为进一步有效发挥慈善组织在的积极作用，慈善组织要关注组织自身的能力建设，不断提高组织参与应急灾害的专业化水平，从而塑造良好的社会形象。首先，慈善组织要加强对工作人员的应急灾害专业知识的培训，加强应急灾害工作的针对性。其次，慈善组织应发挥组织特长，实现组织能力的最大化。不同类型的慈善组织具有不同组织特征，如部分慈善组织致力于社区矫正，部分慈善组织活跃于公共卫生领域等。为此，慈善组织要发挥组织特长，要基于组织特征与专业领域，有针对性开展灾害救助工作，切不可盲目接收社会资源，损害自身声誉。

（二）完善信息公开，提高透明化水平

透明化是形成公众对慈善组织认知的基础。当前，科技的技术革新与社会赋权对慈善组织的信息公开提出了更高的要求，对于提高慈善组织的透明化水平具有重要意义。一方面，科学技术的技术革新推动了社会信息传递的速度与效率。社会公众获取信息的媒介与渠道迅速扩张。另一方面，科学技术对社会的赋权，打破了既有的“政治城堡”，迫使政府与慈善组织回应社会需求，增加了组织透明度。在此次疫情的应对中，社会公众时刻关注着疫情防控的进展，对疫区的慈善资源募集与使用情况格外关心。这便要求慈善组织不断完善信息公开，更及时、准确地向社会公众传达、反馈物资捐赠信息与使用情况，从而提高组织的透明化水平。

（三）自觉接受监督，实现法治化目标

法治化是慈善组织行为活动开展的保障。十八大以来，法治化建设成为国家治理体系与治理能力现代化建设的重要内容。从法治国家的角度来看，慈善组织公信力的流失反映了慈善事业监督体系的不完善。慈善组织作为社会公益组织的重要形式之一，具有志愿性、公共性、自发性等特征，使得社会公众对慈善组织期望很高，对组织的不合理行为与贪腐行为的容忍度远远低于企业。在疫情防控期间，网络媒体一旦披露出慈善组织行为不规范的信息，便会影响社会公众的强烈反响，直接影响慈善组织的社会声誉。为此，慈善组织要不断加强组织的自律性，严格遵守法律规范，自觉接受监督，从而有序的进行慈善工作。

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