摘要：新型城镇化作为国家现代化核心战略，正经历从“土地城镇化”到“人的城镇化”的范式转型，而城中村改造是实现这一转型的关键抓手。本文基于政策演进梳理与现实问题剖析，系统解构新型城镇化三维内涵特征，明确城中村改造的历史方位与现实动因。深入探究当前改造中存在的空间重构治理张力与利益格局锚定难题。从党建引领协同治理、多元主体协同实践等，提出针对性路径建议，为新型城镇化背景下城中村改造提供理论参考与实践指引。

关键词：新型城镇化；城中村：改造；协同

一、新型城镇化战略与城中村改造背景

（一）新型城镇化的内涵特征与政策演进

新型城镇化的内涵特征可从三维向度系统解构。人口市民化突破了传统户籍身份转换的局限，2014 年《国家新型城镇化规划》明确提出推动农业转移人口享有城镇基本公共服务，2022 年末，全国常住人口城镇化率达 65.22%，但户籍人口城镇化率仅为 47.7%，揭示“人的城镇化”滞后现实。2022 年《“十四五”新型城镇化实施方案》建立居住证与 38 项公共服务挂钩机制，推动市民化向权益实质化演进。空间集约化体现为土地资源高效配置与功能复合开发。2016 年《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》建立“人地挂钩”政策框架，将新增建设用地指标分配与人口落户规模动态关联。我国城乡建设用地总规模增速从“十二五”期间年均3.7% 降至“十三五”期间1.6%，单位 GDP 地耗下降 24.6%，空间开发模式由外延扩张转向内涵提升。容积率管制、地下空间确权等政策的密集出台，有效纾解城市蔓延压力。城乡统筹化聚焦要素双向流动与制度协同创新。2019 年《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出“城乡权利平等、要素自由流动”的改革方向，2022 年中央农村工作会议将县域作为城乡融合关键载体。城乡居民收入比有所缩小，但公共资源配置差异仍达 3.2 倍，凸显统筹发展需强化制度性供给。

政策演进轨迹呈现显著的阶段性跃升特征。2014年中央城镇化工作会议确立“以人为本、四化同步”核心理念，构建起新型城镇化的顶层设计框架。2020 年《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据要素纳入城镇化动力体系，2021 年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》提出“城市更新行动”，标志着城镇化战略从增量开发转向存量优化。2023 年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》强化县城补短板强弱项，形成大中小城市梯度推进格局。这种政策迭代体现从“土地城镇化”到“人的城镇化”、从“单维扩张”到“多维协调”、从“规模驱动”到“创新驱动”的三重范式转换。这要求城市发展更注重社会包容性、生态可持续性和制度创新性，形成质量效益与速度规模动态平衡的新型发展模式。

（二）城中村改造的历史方位与现实动因

城镇化进程中，人口的持续增长、产业的高度集聚，使得城市对于空间的需求呈爆发式增长。征用农村土地成为城市拓展空间的必然选择。征地过程中，由于权属关系错综复杂，大量农村宅基地和自留地在城市扩张中得以保留，“城中村”产生。

城中村的发展历程，呈现出生命周期特征。兴起阶段，城市快速扩张，大量农民涌入城市，原本自然村落逐渐被城市建筑包围，城中村的雏形显现。快速发展阶段，城中村人口数量急剧增长。建筑规模不断扩大，商业和服务设施大量兴起，城中村活力极大提升。稳定期，城中村基础设施逐步完善，管理朝着规范化发展，居民的生活质量显著改善。如今，进入高质量发展阶段，城中村迎来转型，面临拆迁、改造等变革，以更好适应城市发展需求。城中村改造不是简单的城市建设问题，而是关乎新型城镇化质量、城市可持续发展以及居民生活福祉的综合性课题。

城中村的存在与以人为核心的新型城镇化形成鲜明反差。城中村在土地利用、空间布局上极为混乱，大量自建房无序生长，挤占公共空间。违章建筑随处可见，“一线天”“握手楼”等普遍存在。建筑密度过高，土地开发强度远超合理范围，阻碍城市空间的有序拓展和功能优化，与集约高效发展背道而驰。这些建筑不仅影响城市的整体风貌，还带来诸多安全隐患。

基础设施与公共服务的短板是城中村的一大顽疾。基础设施普遍陈旧，狭窄的巷道难以满足现代交通需求，消防车、救护车难以通行；供排水管网老化，污水横流、供水不稳定的情况屡见不鲜；电线私拉乱接，存在安全隐患。教育资源紧张，学校数量不足、教学条件简陋；医疗设施短缺，缺乏卫生服务中心；文化、体育等公共设施几乎空白。这不仅影响城中村居民的生活质量，也制约城市整体公共服务水平的提升。

社会治理难题日益凸显。城中村人口结构复杂，流动人口占比高，人员流动性大，给治安管理带来巨大挑战。人群混杂居住，治安案件频发，社区管理难度不断加大。

土地问题在城中村也十分突出。由于城中村土地在规划、征用、拆迁、土地收益分配等方面存在诸多矛盾，纠纷不断。村集体在土地相关事务上，缺乏有效的监督机制，一些问题得不到及时解决，进一步加剧了矛盾的激化。

从产业升级上来看，城中村的落后环境难以满足新兴产业发展需求。随着产业结构向高端化、智能化、绿色化转型，对优质的办公空间、创新载体和生活配套设施提出了更高要求。城中村内简陋的环境，无法吸引高素质人才和优质企业入驻，限制产业的创新发展和转型升级。通过城中村改造，腾挪出发展空间，优化产业布局，成为推动城市经济高质量发展、实现新型城镇化产业支撑的必然选择。

面对如此严峻的形势，城中村改造是解决城市发展矛盾、提升城市品质、促进社会和谐、推动产业升级的关键举措，对于实现我国新型城镇化战略目标具有重要的现实意义和深远的历史意义。

二、当前城中村改造的困境

1. 空间重构中的治理张力

制度性规划失效与公共服务供给失衡的双重困境。基于大卫·哈维的空间正义理论，城中村改造实质是资本、权力与空间再生产关系的动态调适过程，其核心矛盾在于政府主导的空间治理目标与居民空间权益诉求的结构性错位。

容积率管制失效构成空间正义失衡。地方政府通过提高容积率指标换取土地出让金溢价，开发商借机扩充可售面积降低拆迁成本，村集体则以增加回迁物业面积保障集体经济收益。三方共谋导致规划技术指标沦为弹性工具，形成建筑密度高、日照时数不足的" 握手楼" 集群。

公共设施缺位加剧居住空间分异。城中村义务教育阶段学位缺口突出，大量学龄儿童面临入学难题；医疗资源配置严重不足，远低于城区平均水平，居民就医便利性受到极大影响。地方政府在土地出让中将公共服务配套设置为弹性条款，开发商普遍选择以缴纳异地建设费替代在改造片区内实物配建，导致设施服务半径远超合理标准。此类漏洞进一步催生居住空间的隐性隔离，部分改造项目中，原住民回迁安置房与商品房被实行物理间隔，两类群体可共享的社区服务设施资源占比悬殊，形成“一区两制”的不公格局，加剧了群体间的生活鸿沟与心理隔阂。

空间权益抗争催生新型治理风险。部分改造内，违章搭建“房中房”成为普遍现象，大量回迁房被违规分隔为多个独立单元对外出租。这种空间异化行为，是失地农民对土地增值收益的另类追索，试图通过违法改造获取租金收益以弥补权益损失。部分改造在资源分配上存在明显失衡，将大量商业用地集中于特定区域，导致原村民回迁区商业配套严重缺失。这种规划不公诱发持续性的集体维权事件，迫使政府额外投入巨额资金增补建设社区商业设施，既造成公共资源的重复消耗，也对治理公信力构成挑战。

2. 利益格局的重新锚定难题

城中村改造构成政府、开发商、村集体与村民四个主体围绕土地增值收益展开复杂博弈。政府通过规划权与土地征收权主导空间资源再配置，其行为受土地财政依赖与公共利益保障双重目标驱动。开发商凭借资本与技术承担改造实施，但利润最大化诉求易催生 " 拆低建高" 的短视开发策略。村集体作为集体土地产权代理人，存在经济收益优先于成员权益保障的委托代理风险。村民群体则因信息不对称与组织化程度低下，在补偿标准议价中处于结构性弱势地位。

四方主体的策略呈现非均衡博弈。城改项目中，政府往往以低于土地市场评估价的协议价格收储集体建设用地，以高价挂牌出让给开发商。土地溢价部分的主要份额纳入财政，其余部分多用于开发商代建安置房等成本抵扣，而村集体仅通过土地征收补偿获得少量收益。这种失衡的分配模式，使得村民获得的安置补偿款与土地市场价值存在较大差距，与开发商所获取的利润形成鲜明反差，进一步加剧各方主体间的利益矛盾。

利益博弈的深层矛盾源于产权制度与治理结构的双重缺陷。土地管理权与所有权分离造成集体产权虚置，使村集体难以有效行使市场主体权利。部分城改项目存在补偿标准异议，大部分源于集体资产处置争议。治理结构的碎片化进一步削弱利益协调效能，部分项目涉及审批部门间存在多项权责交叉事项，导致政策执行成本增加。单纯依靠市场机制或行政干预难以破解利益锚定困局，亟待构建法治化、规范化的收益分配制度框架。

三、城中村改造的路径建议与对策

（一）党建引领的协同治理机制构建

党组织通过构建“街道党工委 - 项目党支部 - 村社党小组”三级联动机制，有效破解传统城中村改造中治理结构离散化与决策碎片化难题。该机制按照“纵向贯通、横向协同”原则形成组织覆盖网络：街道党工委统筹制定改造规划并协调部门资源，项目党支部对接开发商与设计单位推进实施方案，村社党小组依托地缘优势开展入户协商，形成组织资源与改造需求精准匹配的治理架构。

民主协商采取“双轨议事”模式实现利益平衡。项目党支部搭建联席会平台，建立“议题征集 - 方案预审 - 协商辩论 - 票决公示”四步流程。村社党小组同步开展议事活动，通过网格党员包户走访收集民意诉求。

监督评估体系构建三级联动的 " 闭环控制 " 机制。街道纪工委牵头制定廉洁评估体系，项目党支部设立由律师、会计师、村民代表组成的监督委员会，村社党小组实施改造进度预警监督。

通过组织重构形成 " 决策 - 执行 - 反馈 " 的治理闭环，既保障党的政策有效传导，又激活基层治理末梢神经。这种创新为破解城乡空间治理提供了可复制的实践样本，其核心在于将党的组织优势转化为改造工程的治理效能。

（二）多元主体协同的实践路径

政府购买服务标准体系的构建需以公共服务均等化为导向。依据《政府购买服务管理办法（2020）》，应建立涵盖项目立项、服务外包、绩效评估的全流程规范。服务清单应重点纳入社区养老、就业培训、法律援助等民生项目，并采用竞争性磋商方式确定承接主体。

集体经济股份制改造的设计须破解集体资产权属模糊的症结。按照《农村集体产权制度改革意见》，建议采取 " 清产核资—份额量化—股权设置 " 的三步走策略。需特别强化村务监督委员会对股权交易的动态监管，防止集体资产流失。

物业管理委员会与乡贤理事会的双轨协同机制具有功能互补性。前者由街道物管办、村民代表、专业机构组成，重点承担设施维护、环境整治等常规事务，后者则依托本土乡绅、退休干部等群体，聚焦文化传承、纠纷调解等柔性治理。两者的协同运作需建立联席会议制度，并设置协同效能评估指标。

此外，土地要素市场化配置的深度改革要求制度供给突破既有路径依赖。需构建以土地整备利益共享为核心的制度框架：首先，建立 " 基准地价 + 增值调节金 " 复合计价体系，将集体建设用地征收补偿标准由农用地基准提升至同区位国有商住用地价值的 45%-60%，通过计提土地增值收益调节金平衡公共利益与集体权益。其次，创新安置房产权分割登记制度，允许村民选择将 40%-60% 产权份额转化为可交易不动产证，剩余部分保留集体共有属性，既破解小产权房流通梗阻，又防止资产完全私有化带来的社会风险。

市场化运作机制的创新是破解城中村改造资金短缺与公共服务供给不足的关键。针对城中村改造中基础设施更新需求，可采取BOT（建设- 运营- 移交）与ROT（改建- 运营- 移交）组合模式，由社会资本方承担地下管网改造、社区医院建设等准经营性项目投资，政府通过可行性缺口补助与绩效付费实现成本补偿。但需警惕社会资本过度逐利导致的公共属性弱化，建议建立包含服务质量、价格波动、公众满意度等指标的动态监管体系。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国务院。国家新型城镇化规划（2014-2020 年）[Z]. 2014.

[2] 中华人民共和国国务院.“十四五”新型城镇化实施方案 [Z]. 2022.

[3] 中华人民共和国自然资源部。关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见 [Z]. 2016.

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[5] 中共中央 国务院。关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见 [Z].2020.

[6] 中华人民共和国国家发展和改革委员会。关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见 [Z]. 2023.

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