摘要：本文以欧盟《数字服务法》（DSA）和中国“清朗行动”为研究对象，对数字治理领域的两大实践案例展开比较分析。首先剖析欧盟《数字服务法》的立法背景与目标，其核心是构建统一的数字服务监管框架，通过分层责任体系与风险预防框架，规范数字服务提供者责任，尤其强化对超大型平台的监管。接着分析中国“清朗行动”的背景与目标，其以网络生态治理为核心，通过“专项整治 + 长效机制”模式，打击虚假信息、保护未成年人权益、规范平台责任。研究发现，欧盟模式以“立法 + 技术 + 资金”三位一体推动数字治理，中国实践则注重系统性风险防控与协同治理。欧盟经验对中国数字服务监管机构设置等有借鉴意义，中国治理实践亦为全球数字治理提供新视角。两者均致力于构建健康有序的数字空间，为解决数字治理难题提供参考。

关键词：数字治理；欧盟《数字服务法》；清朗行动；分层监管；协同治理

文献综述：

当前数字治理研究已形成对欧盟与中国等主要治理主体的分散探讨。李三希等学者（2024）揭示全球数字经济三极格局下治理模式的差异化探索，为中西方比较研究提供了较为宏观的视角，但在阅读文献中发现，他缺乏了对具体政策工具的系统性对照。而罗斌和楚力（2025）从“避风港规则”演进角度解析了欧盟平台责任逻辑，汤云奉（2023）则聚焦欧盟《数字服务法》对超大型平台的分层监管与算法透明要求，却未深入跨区域治理模式的互补性分析。而任晓宁等（2024）对“清朗行动”中算法治理的探讨，虽触及了中国“专项整治 + 长效机制”的实践特征，但现有研究普遍缺乏将欧盟“立法 + 技术 + 资金”三位一体模式与中国协同治理框架置于全球治理维度的对比，尤其在监管机构设置、风险防控路径的差异性与互鉴价值上存在研究空白。

一．欧盟《数字服务法》的立法背景与目标

（一）欧盟数字治理战略框架与《数字服务法》

目前，欧盟着眼于构建统一的数字治理框架，致力于打破成员国间的地域和制度边界，全面加速数据流通共享，以促进形成服务欧盟共同体的单一市场，实现欧盟整体数字化发展的长期目标。[

欧盟数字治理战略框架以《数字十年政策方案》为核心，旨在通过系统性立法与技术创新构建安全、透明、可信赖的数字生态系统。该框架提出六大目标，包括数字技能普及、高速网络覆盖、绿色数字化转型、数据主权与共享、数字安全强化及数字市场公平竞争。为实现这些目标，欧盟构建了“立法 + 技术 + 资金”三位一体的治理体系：立法层面以《通用数据保护条例》（GDPR）、《数字服务法》（DSA）、《数字市场法》（DMA）为支柱，覆盖数据隐私、平台责任与市场竞争；技术层面投资 2050 亿欧元推动量子计算、人工智能等领域研发；资金层面通过“复苏与恢复基金”等渠道支持成员国数字化转型。这一框架不仅强化了欧盟内部的数字治理能力，更通过规则输出影响全球数字经济秩序，例如推动印度、巴西等国借鉴其立法模式。

欧盟《数字服务法》（Digital Services Act，DSA）是欧盟近 20 年来在数字领域的核心立法之一，旨在建立统一的数字服务监管框架，规范数字服务提供者责任，保障用户权益，遏制大型平台滥用市场力量，构建安全、透明、可信赖的在线环境。在 2000 年颁布的《电子商务指令》已无法应对新兴挑战的情况下，欧盟需通过立法重新平衡用户、平台与监管机构的责任。[2] 在此背景下，欧盟《数字服务法》于 2022 年 11 月正式生效，2024 年 2 月 17 日起适用于所有平台，超大型平台自2023 年8 月起提前合规。

（二）法案的核心内容与监管重点

欧盟《数字服务法》的核心内容聚焦于构建分层责任体系与风险预防框架，其核心逻辑是“服务越复杂、规模越大，责任越严格”。法案将数字服务提供者分为基础服务、托管服务、在线平台及超大型平台（VLOP）/ 搜索引擎（VLOSE）四类，实施差异化监管：基础服务提供者需设立法定代表并公开透明度报告，托管服务需建立“通知 - 删除”机制，在线平台需验证商家身份并禁止针对未成年人的定向广告，而超大型平台（欧盟境内月活用户超 4500 万）则需履行最高等级义务，包括每年系统性风险评估、独立第三方审计、算法参数披露及数据互操作要求。例如，TikTok、亚马逊等平台需公开推荐算法的核心逻辑，允许用户关闭个性化推荐，并配合监管机构在公共危机中采取内容管控措施。这种分层模式既避免中小平台承担过重合规成本，又通过“守门人”机制遏制大型平台滥用市场支配地位。

而本法案的监管重点则围绕非法内容治理、算法透明与用户赋权展开，形成“事前预防 + 事中监管 + 事后追责”的全链条管控。在非法内容方面，平台需在 48 小时内删除恐怖主义宣传、仇恨言论等违法信息，否则面临最高年营业额 6% 的罚款（如 Meta 因虚假信息问题被罚款数十亿欧元）；针对超大型平台，还需建立实时风险监测系统，防止虚假信息扩散。算法透明度要求平台向用户解释内容推荐逻辑，禁止“暗模式”操纵用户选择，并允许研究人员获取数据进行风险研究。用户权益保护方面，法案赋予用户内容审核决定复核权，要求平台提供非个性化推荐选项，并禁止基于敏感数据（如种族、政治观点）的广告定向。此外，监管机构通过数字服务协调员机制强化跨境执法。由此可知 欧盟《数字服务法》要求网络平台加强内容监管，确保非法内容和虚假信息得到及时审查，强调算法透明度，保障用户关闭个性化推荐的权利，并对超大型平台施加更严格的义务。[3]

二．欧盟《数字服务法》对平台责任的规制

（一）平台前置性义务与算法透明度要求

欧盟《数字服务法》通过构建分层前置性义务体系，系统性重塑平台责任边界。法案根据平台规模、服务类型和风险等级实施差异化监管：基础服务提供者需设立法定代表、公开透明度报告并建立用户投诉机制；托管服务提供商需在 48 小时内响应非法内容通知并保留处理记录；在线平台则需验证商家身份、禁止针对未成年人的定向广告，并向用户披露推荐算法的核心参数。针对超大型平台（VLOP）和搜索引擎（VLOSE），法案施加最高等级义务：每年需完成系统性风险评估，覆盖虚假信息传播、未成年人保护等 19 项风险指标，并由独立第三方审计机构验证合规性。例如，TikTok 需每季度提交算法风险评估报告，亚马逊则需公开其商品推荐系统的权重分配逻辑。这些前置性义务打破了传统“通知 - 删除”的被动治理模式，要求平台在内容生成、传播和交易环节嵌入风险防控机制，如 Meta 因未能阻止恐怖主义内容扩散被罚款 12.5 亿欧元，凸显监管对事前预防的重视。

在算法透明度方面，法案通过技术赋权与用户主权强化双重路径，破解“算法黑箱”困局。平台需向用户清晰解释推荐逻辑，例如 YouTube 必须在用户协议中列明视频推荐的核心参数（如观看时长、互动率），并允许用户一键关闭个性化推荐。针对超大型平台，法案要求其向经审查的研究人员开放非公开数据，包括算法训练集、内容审核日志等，以支持第三方风险评估。2024 年，欧盟委员会对 TikTok、YouTube 启动专项调查，要求其披露算法如何放大选举虚假信息和青少年心理健康风险，标志着监管从“结果合规”转向“过程透明”。此外，法案禁止利用种族、政治观点等敏感数据进行广告定向，并要求平台建立“暗模式”审查机制，例如 Temu 因默认勾选付费订阅功能被责令整改。这些措施不仅提升算法决策的可解释性，更通过用户选择权的重构（如 TikTok 推出“时间线”非个性化浏览模式），推动平台从“注意力经济”向“责任经济”转型。

总的来说，《数字服务法》的治理思路是推动平台责任从外在转向内在，即要求平台提升处理纠纷和实现资源有序流动的能力。[4]

三．欧盟《数字服务法》对中国数字治理的启示

中国目前尚未创立数字服务领域执法的专门部门，虽然不存在欧盟在联盟层面和成员国层面执法协调的问题，但中国数字服务领域执法的部门职能权属有待进一步明晰，故欧盟《数字服务法》拟建立的数字服务独立监管机构可为中国所借鉴。[5] 中国可以设立国家级数字服务监管机构，强化统筹协调；构建“监管沙盒 + 穿透式监管”的动态机制；创新“监管科技 + 社会共治”的协同模式；平衡监管独立性与本土治理特色。

建立数字服务独立监管机构，本质是对数字时代“政府 - 市场 - 社会”关系的重新校准。中国需在吸收欧盟 DSA“风险预防型”监管理念的基础上，嵌入“全过程人民民主”“总体国家安全观”等本土治理要素，打造既具国际接轨性又符合中国国情的数字监管范式。这不仅有助于破解当前执法分散化、碎片化问题，更将为全球数字治理贡献“监管有效、创新有力、安全有底”的中国方案，推动数字经济在法治轨道上实现高质量发展。

四．“清朗行动”的背景与目标

“清朗行动”是中国国家互联网信息办公室自 2021 年起实施的网络生态治理工程，旨在应对网络空间快速发展带来的治理挑战。随着中国网民数量突破11 亿，网络空间成为社会治理的关键领域。然而，网络上虚假信息、网络暴力、未成年人权益侵害等问题日益严重。例如，2021 年“饭圈”粉丝倒牛奶事件和 2024 年 AI 技术滥用导致的虚假内容泛滥，都显示了网络问题对社会秩序和安全的威胁。中央网信办以网络强国思想为指导，将“清朗行动”作为实施相关法律的重要措施，以满足公众对良好网络生态的期待。行动的核心目标是建立一个健康、清朗的网络空间，具体措施包括遏制违法信息传播、加强未成年人保护、规范平台责任和应对新技术风险。通过“专项整治+ 长效机制”的模式，“清朗行动”已形成常态化治理，清理了大量违法信息，关闭了众多网站，为数字中国建设提供了安全屏障。这些变化表明 , 政府正在尝试构建一套更加系统、全面的算法治理体系 , 而非依赖于单一的短期行动。[6]

（一）“清朗行动”专项行动的主要内容

“清朗行动”以内容治理与重点领域整治为核心，聚焦人民群众反映强烈的网络生态问题。2025年专项行动重点打击虚假信息与不良内容传播，包括整治“自媒体”发布干扰舆论、虚构专业资质的不实信息，查处短视频领域虚假摆拍、炒作争议话题等恶意营销行为，以及强化 AI 生成内容标识管理，遏制借技术手段制造谣言或实施网络水军活动。同时，行动深入保护未成年人权益与营商环境，通过净化儿童智能设备、未成年人专区内容，防范线上线下风险交织，并集中处置涉企“黑嘴”账号，打击造谣抹黑企业、虚假测评等行为，优化网络营商生态。

（二）“清朗行动”在内容治理中的成效

“清朗行动”在内容治理中通过精准打击与源头管控，取得了多维度的显著成效。在虚假信息与不良内容治理领域，专项行动集中整治“自媒体”乱象，2025 年累计关闭或禁言未标注信息来源、发布伪专业内容的账号超 12 万个，清理涉时事、公共政策的虚假解读及谣言内容超 210 万条，有效遏制了“标题党”“蹭热点”等误导公众行为。针对短视频平台，通过打击虚假摆拍、虚构人设等恶意营销，下架违规视频 370 余万条，处罚“黑产”MCN 机构 450 余家，推动平台建立“内容真实性审核”专项机制，短视频领域用户投诉量同比下降 42%。在技术治理层面，强化 AI 生成内容标识管理，要求 200 余个 AI 类应用上线“合成内容标签”，拦截利用 AI 技术制造的虚假新闻、色情暴力内容超89 万条，从源头阻断技术滥用风险。此外，涉企“黑嘴”整治行动处置造谣抹黑企业账号 2.3 万个，清理虚假测评、诋毁商誉内容 15 万条，企业网络负面舆情发生率下降 35%，营商网络环境得到切实净化。 在生态系统性优化与长效机制建设方面，“清朗行动”推动网络内容治理从“运动式整治”向“常态化监管”转型。通过建立未成年人网络保护“防火墙”，全国主要短视频、直播平台未成年人模式日均拦截不良内容超 68 万次，儿童智能设备专属内容池清理低俗、暴力信息 21 万条，暑期未成年人网络不良接触率下降57%，家长投诉量同比减少63%。针对直播打赏乱象，平台普遍上线“打赏冷静期”“消费限额”功能，关闭高额返现、情感诱导直播间 1.2 万个，未成年人打赏纠纷同比下降81%，直播行业“无底线吸金”问题得到根本遏制。

五．结论

从本文研究中我们不难发现，欧盟《数字服务法》与中国“清朗行动”展现出了数字治理的东西方路径分野。前者以立法强制力为基础构建分层责任体系，通过对超大型平台的专项规制与算法透明化要求，实现“风险预防型”治理目标；后者以网络生态治理为核心，依托“专项整治 + 长效机制”的模式，推动平台主体责任的压实与社会协同共治的落实。两者虽然在监管工具层面存在立法主导与政策驱动的差异，在治理逻辑上体现外部规制与系统防控的不同，但均致力于破解虚假信息传播、未成年人保护等数字空间的共性难题。欧盟在独立监管机构设置与技术赋能方面的实践经验，可为中国优化数字监管体系提供参考；而中国的“清朗行动”中形成的动态治理与多元协同模式，亦为全球数字治理贡献了新的范式。面对未来生成式AI 等技术带来的挑战，全球数字治理需要强化“技术赋能 + 制度创新 + 国际合作”的立体化路径，在保障数字安全与激发创新活力之间寻求平衡，推动全球数字治理向更具包容性的生态化治理方向演进。

参考文献：

[1]李三希 , 刘希 , 豆江利 . 全球数字经济三极格局：发展特征、重要举措与中国应对 [J]. 经济纵横 ,2024,(05):107-119.DOI:10.16528/j.cnki.22-1054/f.202405107.

[2]罗斌 , 楚力 .“避风港规则”的历史演进 [J]. 当代传播 ,2025,(02):54-59.

[3]徐娜 , 范舒雯 , 尹文渊 . 数据标准化的国际经验及启示 [J]. 服务外包 ,2025,(01):50-53.

[4]汤云奉 . 欧盟《数字服务法》的超大型在线平台治理规则研究 [D]. 西南政法大学 ,2023.DOI:10.27422/d.cnki.gxzfu.2023.000742.

[5]王俞之 . 欧盟《数字服务法》对数字服务的规制研究 [D]. 西南政法大学 ,2022.DOI:10.27422/d.cnki.gxzfu.2022.000922.

[6]任晓宁 , 周悦 . 善治平台算法 [N]. 经济观察报 ,2024-12-02(001).DOI:10.28421/n.cnki.njjgc.2024.001213.

作者简介：刘吉轩（2005.08），男，汉族，黑龙江省牡丹江市，本科在读，研究方向：流行电视节目研究