摘要：党的二十大报告明确要求加强重点领域安全能力建设、在高质量发展中稳妥化解地方债务风险，确保财政可持续发展。近年受到“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力叠加房地产市场下行影响，部分地方政府通过扩大债务规模以应对宏观经济挑战。通过梳理 2020～2024 年湖南省岳阳市地方政府工作报告、预算执行情况及预算草案报告等公开信息，以岳阳市财政实力分析为出发点，以地方政府债务余额、债务率等指标分析岳阳市地方政府债务状况，指出政府债务规模风险、结构风险及偿债风险，以此提出防范化解地方政府债务路径，确保地方财政稳健运行与经济可持续发展。

关键词：地方政府债务；防范化解；风险防控

一、岳阳市财政实力分析

岳阳市作为湖南省域副中心城市和长江经济带重要节点城市，始终坚持稳中求进工作总基调，收入稳定性和质量均处于全省前列。目前形成以石油化工、食品、现代物流、电子信息、装备制造、电力能源、文化旅游为核心的七大产业集群，多点发力的产业格局。

2024 年岳阳市一般公共预算收入规模总量稳步提升，继 2021 年突破 170 亿元后，2023年首次突破300 亿元。2023 全年岳阳市一般公共预算收入332.13 亿元，相较去年降低8.7%，一般公共预算地方收入 185.04 亿元，相较上年增长 8.1%。税收收入 120.98 亿元，增长11.9%，税收数据表现良好。2024 年，全市一般公共预算地方收入预计完成200.2 亿元以上，同比增长 0.1%，一般公共预算支出预计完成 640.3 亿元，同比增长 1%_o 。全市政府性基金预计收入 233 亿元，政府性基金预计支出 322.8 亿元，综合财力呈现稳中放缓的态势，财政支出增长率基本超过财政收入增长率，财政总支出大于财政总收入，岳阳市政府性基金收入整体呈现波动下降趋势。整体而言，岳阳市在全国范围内财政收入排名第 115 位，超越了河南商丘、但同时也被浙江舟山、山东日照等城市反超。在激烈的全国财政收入百强城市竞逐中，岳阳市仍具备广阔的提升空间，面临着迈上新台阶的发展机遇。

二、岳阳市债务状况分析

中国经济发展进程，地方债务扮演着重要角色，目前岳阳市债务管理总体稳健，规模控制在限额内，融资成本较低，且化解债务成效显著。但债务负担相对较重，需持续优化债务结构、增强经济造血能力，实现财政中长期可持续性。

2024 年岳阳市政府债务总限额为 1347.04 亿元，新增限额占比 18.0%，为 242.53 亿元。表明债务扩张空间受到严格控制，重点投向可能集中在基础设施、民生保障等领域。全年实际发行新增债券 242.53 亿元，再融资债券 109.25 亿元，发行总额共计 351.78 亿元。截至2024 年底，债务余额为 1333.8 亿元，较总限额低 13.24 亿元，表明债务规模严格控制在核定限额内，财政纪律执行有效。发行债券平均利率为 2.31%，处于较低水平，反映政府充分利用当前市场低利率环境优化债务结构，降低融资成本。政府负债率和债务率略高于全国平均水平，表明债务负担相对较重，需关注偿债压力对财政可持续性的影响。

总体而言，岳阳市的政府性债务呈现出“负担较重但管控有效”的复杂图景。具体来看，其负债率（债务余额与 GDP 之比）和债务率（债务余额与综合财力之比）两项关键指标均略高于全国同期平均水平，这清晰表明，与全国大多数同级城市相比，岳阳市政府面临的债务负担相对较重，偿债压力较大，其债务风险不容忽视。然而，在正视风险的同时，也必须看到岳阳市在债务管控方面取得的显著成效。面对较高的债务基数，当地政府坚持底线思维，实施了强有力的债务化解与风险防控措施，岳阳市的政府法定债务余额被严格控制在湖南省政府核定的债务限额之内。从法律和管理的“前门”来看，岳阳的政府债务规模是合法、合规的，并未出现失控性膨胀，同时省级层面对其债务风险的总体认可和约束是有效的，为债务的可持续性提供了制度保障。

三、地方政府债务化解存在的风险

1. 规模风险

当地方举债规模超过地方财政的偿还能力易引发规模风险。根据近五年政府工作报告，整体债务规模虽稳定在合理水平，但地方债务余额规模逐年增长，法定债务余额与法定债务限额之间差距逐步缩小，说明债务本息偿还对于政府来说存在压力。究其原因，在于债务权责界定不明晰。近年虽接连出台《岳阳市人民政府关于严控政府性债务增长防范债务风险的意见 （ 岳政发〔2018〕2 号 ）》等多部法规，但尚未明确界定债务主体责任、还款责任，一旦审计监督缺位，“政绩压力”诱导，不可避免出现过度举债行为。例如实际操作中，举借债务没有落实还款责任，一旦无力偿还，最终只能由财政承担后果，于是出现" 借、用、管、还" 不统一、“部门用钱，财政还债”、“前人用钱后人还账”等怪异现象。

2. 结构风险

债务的结构风险即债务组成不合理引发的风险，突出表现为期限与来源两大短板。例如“短债长用”——依赖短期贷款投资建设周期长达10 年的基础设施项目，项目还没产生收益，债务就到期了，地方政府必须不断地“借新还旧”，一旦市场资金紧张或融资渠道受阻，就会立刻面临资金链断裂的危机。例如“烂尾楼”现象，政府为追求经济指标，在部分地区进行基础设施和产业园区建设，但未考虑服务和设施能否匹配，忽略债务结构安排，这不仅导致其拉动地区经济发展的初衷落空，更深层次上增加了债务负担。同时影子银行、信托、融资租赁等非标准化、高成本的“非标融资”，也极大地加重了利息负担，挤压了可用于民生和发展的财政资源，致使政府债务结构陷入被动局面。

3. 偿债风险

偿债风险，直接表现为债务负担过重，最终无法按时足额还本付息的违约风险。然而，其更深层次的成因与危害，根植于政府长效、良性债务风险管理机制的缺失。当前，许多地方政府在债务管理中呈现出显著的“短期主义”特征。为缓解迫在眉睫的到期债务压力，政府在举债决策时，其首要乃至唯一的考量标准，往往异化为“是否能够快速筹集到足额资金以解燃眉之急”。这种“救火式”融资模式，导致了一系列致命的风险忽视：其一，对融资成本的漠视，在急于用新债偿还旧债的驱动下，政府往往被迫接受更高利率的融资方案（如高息非标融资），饮鸩止渴般地推高了整体债务成本。其二，对债务期限结构的错配：为求便捷，大量依赖短期资金去对接长期项目，导致“短债长用”现象普遍，使，得债务滚动频率加快，偿债高峰期更早、更密集地到来。其三，对潜在风险的遮蔽：“借新还旧”如同一剂“财政麻醉药”，它暂时掩盖了债务违约的爆发，使决策者产生了“风险已化解”的错觉，未能及时对根本性的财政收支和债务结构问题进行改革。“借新还旧”路径的过度依赖，埋下了自我强化的恶性循环种子。债务的雪球因此越滚越大，政府陷入“旧债未清，新债又至”的泥潭，永远背负着还不完的债务重担。这种机制性缺陷无形中加剧了政府的偿债风险，从而可能引发全面的债务危机，对地方经济稳定和社会民生造成严重冲击。

四、地方政府债务化解路径建议

岳阳市政府对防范化解地方政府债务非常重视，强调牢牢守住债务风险不爆雷的底线。《关于岳阳市 2024 年预算执行情况与 2025 年预算草案的报告》再次强调，千方百计筹集化债资金，推动隐性债务化解。深化金融支持化债，支持市属平台公司缓释债务风险，降低全市整体债务利息负担，逐步优化债务结构。强化风险防范，以全口径债务监测系统为抓手，进一步加强债务风险的动态监测和预警处置机制。

1. 优化地方政府债务结构

优化地方政府债务结构需要 “开前门、堵后门、强管理” 的组合拳

其一，存量债务置换，即以“时间”和“低息”换空间，针对现有高成本、短期限债务进行优化，是当务之急。探讨政府统一发行低利率、长期限（如 15 年、20 年甚至 30 年）

的特殊再融资债券，用于置换地方政府存量隐性债务中利率高、期限短的债务（如拖欠企业的工程款、高息非标融资等）。

其二，严控新增债务，即规范“入口”，为地方政府融资行为建立严格的规则。坚决遏制新增债务的无序扩张，特别是要杜绝产生成本更高、期限更短、透明度更低的“劣质”债务。新增债务的审批也必须从“规模控制”转向“质量管控”，不仅要评估项目建设的初始投资，更要测算其长期的运营维护成本以及可能的潜在风险。严控新增债务非财政部门一己之责，需要财政、审计、金融监管、发展改革等部门形成监管合力。

其三，打造统一、透明的地方政府债务信息披露平台。将显性债务和隐性债务全部纳入统计监测范围，定期向人大、上级政府和市场公开债务余额、期限结构、成本、资金用途、偿债计划等信息，接受各方监督，迫使地方政府从“被动应付检查”转向“主动管理风险”。通过法治化强化“人大监督”，将政府举债行为关进制度的笼子，在保护商业秘密的前提下，向金融机构、信用评级机构和投资者公开关键债务信息。

其四，将政府债务管理纳入政绩考核体系，扭转“唯 GDP”的导向。通过设置负债率、债务率等关键指标，重点考核地方在债务风险防控、债务结构优化和财政可持续性方面的实绩，并建立终身问责制度，从根源上遏制盲目举债的短期行为。

2. 规范和拓展融资渠道

规范和拓展融资渠道，是防范化解政府债务风险的重要手段。其成功的关键在于通过“规范前门”树立纪律，通过“堵死后门”消除隐患，通过“创新侧门”引入活水。最终目标是构建一个“权责清晰、风险可控、运行高效”的现代地方政府融资体制，从源头上防范化解债务风险。

其一，让合法主渠道更高效、更透明。依法赋予地方政府的举债渠道，必须用好管好。建立高质量项目库，基于地方中长期发展规划，建立动态管理的专项债券项目储备库，提前做好项目可行性研究、用地、环评等前期工作，杜绝“钱等项目”或“临时包装项目”。

其二，实施“穿透式”监管：对专项债券项目实行全生命周期绩效管理，从发行、使用到运营，持续跟踪项目收益情况，确保收益与融资能够自求平衡。彻底化解隐性债务风险，清理和规范地方政府通过平台公司等主体进行的违规担保和变相举债，对“空壳类”平台公司，依法依规清理注销。

其三，大力发展市场化融资模式。即在不开“后门”的前提下，积极引入社会资本，盘活存量资产。扩大资产范围从目前的交通、能源、环保等，逐步扩大至保障性租赁住房、数据中心、旅游基础设施等有稳定现金流的新领域。同时筑牢制度“防火墙”，为规范融资提供基础保障，将地方政府债券、平台公司债务、PPP 承诺支出等所有可能引致财政支出的事项，全部纳入统一平台进行统计和披露，实现“阳光化”融资，接受市场和公众监督。

3. 推进财政体制改革

其一，构建全域、全口径的债务统计监测平台，解决“看不清”问题。不仅要覆盖法定政府债务（一般债券、专项债券），更要将地方政府融资平台、国有企业、事业单位等可能引发政府救助责任的隐性债务全部纳入统一监测范围。实现“显性 + 隐性”全覆盖。设定多层次、前瞻性的核心风险监测指标。例如“短期债务占比”“现金短期债务比”等流动性指标关注当期和近期的支付压力。“债务率（债务余额 / 综合财力）”、“负债率（债务余额 /GDP）”、“财政自给率”等杠杆率指标，衡量地区的总体债务负担和财政健康度。“地方政府债务与当地房地产价格”“平台债务与地方金融体系的关联度”等交叉性风险指标；

其二，建立科学、灵敏的风险预警机制：解决“预判难”问题。基于上述监测指标实施“红、橙、黄、绿”四色风险等级预警，设定科学的阈值区间。对各地市、区县的债务风险进行综合评估，自动生成“红（高风险）、橙（中高风险）、黄（中风险）、绿（低风险）”四色预警信号。预警结果不应该是静态的，而应结合经济走势、财政收支变化、重大政策调整等因素进行动态调整和压力测试。

其三，健全分级分类、快速响应的应急处置机制，解决“怎么救”问题。本级政府自救：动用预算稳定调节基金、偿债准备金、变现政府资产、压缩一般性支出等。上级政府指导：在地方政府自救的基础上，上级政府提供必要的临时救助（如紧急贷款），但必须附带严格的改革重组条件（“硬约束”）。极端情况下的责任追究，启动财政重整计划，甚至依法追究相关责任人责任。

五、结论

本文通过对岳阳市地方政府债务的分析表明，在当前宏观背景下，其债务积累是应对多重压力的现实反映，但也随之带来了规模、结构与偿债上的潜在风险。防范与化解地方债务风险，绝非简单的“节衣缩食”，而是一场关乎治理能力现代化的深刻变革。必须坚持“在高质量发展中化解风险”的根本遵循，通过优化地方政府债务结构、规范和拓展融资渠道、推进财政体制改革防范化解地方政府债务风险，唯有将短期应急处置与长效机制建设相结合，方能标本兼治，真正实现党的二十大报告所要求的财政可持续与高质量发展良性互动。

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作者简介：李露（1998 年10 月-），女，汉族，湖南岳阳人助教，硕士研究生，研究方向：项目投融资与资本运营

2025 年度岳阳市社会科学研究课题成果2025Y53