摘要：在明确了我国行政复议制度的主要功能为行政救济之后，如何为相对人提供有效的救济，成为行政复议委员会制度设计的出发点和归宿，为了充分发挥行政复议在实质性化解行政争议层面的主渠道作用，2023 年《行政复议法》的修订正式从法律层面立了我国设立咨询型行政复议委员会，但是法律的修订并不代表个案关中键行词政：行复政议复委议员委会员案会件；咨案询件规咨则询的规明则确；性实，质有性鉴化于解此；，行本政文争以议《行政复议法》、《行政复议委员会工作规则（征求意见稿）》及各地对行政复议委员会相关规定为基础，研究当前行政复议委员会在具体个案中的咨询规则，以助力于新条款的统一理解与适用，从而推动行政争议的实质性化解。

关键词：行政复议委员会；案件咨询规则；实质性化解；行政争议

一、行政复议委员会案件咨询规则的目的

（一）提升行政复议的专业性和透明度，增强行政复议的公信力

首先，案件咨询规则规定行政复议委员会一方面吸收熟知行政复议程序的政府工作人员担任常任委员，另一方面引入各行业的专家学者担任专家委员，吸纳专家学者是委员会实现较高独立性和专业性最重要的支撑。这种“实务+专业”的复合型人员构成，为复议机关提供专业支持奠定了组织基础。同时，委员会在某种程度上存在天然的公众参与，专家委员多来自各行各业，这种多元构成进一步强化了咨询程序的公众参与，这有助于提高行政透明度。从理论上来讲，政府行政的透明度越高，公民的公平感知越高，所以行政复议委员会吸纳外部委员的做法有助于提升行政复议的公信力。

其次，案件咨询规则对委员会的咨询程序的各个环节都进行了较为详细的规定，行政复议委员会通过召开案件咨询会议为相关行政复议案件提供咨询意见，邀请三名以上专家委员参加，参会委员可书面提供咨询意见也可在会议现场发表咨询意见，通过多维度全方面的观点意见的碰撞，全面梳理案件涉及的疑难争议点，在此基础上形成咨询意见以供行政复议机关参考，法律明确规定行政复议机关应将咨询意见作为重要参考，较为规范的程序设计，让咨询意见作出的每一步都体现专业性和程序性，保证了案件咨询意见作出的过程既有专业共识同时也经得起法律和程序的推敲检验，进而提高了行政复议决定的专业性和公信力。

（二）促进行政争议的实质性化解

“行政复议委员会是行政复议体制改革成功与否的决定性因素。”为了推动行政复议能够实现切实有效地化解行政争议，在此次修订中新增了咨询型行政复议委员会制度，通过引入专家学者提供咨询意见，能更好的就疑难复杂等案件为复议机关提供更为专业中立的参考，增强行政复议工作的质量、效率以及行政复议实质性解决行政争议的能力，是目前我国行政复议体制中大有可为的规定。因此，要充分发挥行政复议委员会制度的作用，从而增强行政复议工作的质量、效率以及实质性化解行政争议的能力。

二、完善提请行政复议委员会咨询的案件范围

（一）细化提请行政复议委员会咨询的案件范围

《行政复议法》及《征求意见稿》规定了两类提请咨询的案件类型，一类是三种法定案件类型，一类是行政复议机关认为有必要时，其中第二类被视为兜底规定。法律的修订并不意味个案中咨询规则具体适用的明确化。目前法律规定的案件标准过于抽象，给予了复议机关过大的随意解释权。另外，申请人是否可以申请委员会提供咨询意见，修改后的《行政复议法》并没有提及，但是在立法过程性文件中有过讨论，而公众和众多学者对此也有很多不同的观点，为了更好的服务实际，需要进一步的类型化、细化，否则会限制复议委员会咨询案件的范围。

1.明确“重大、疑难、复杂”的标准

在对具体个案进行认定时，“重大”是按照刑法的相关认定规则还是民法的相关认定规则进行认定；“疑难”是指审理期限可能超过法定期限还是指出现新情况需要向上级请示汇报还是两者均为标准；“复杂”是指具体个案的案情复杂还是指具体个案涉及的法律关系复杂还是两者均包含，这些问题在实践过程中同样困扰着行政机关，亟待进一步细化。

实践中，若行政复议案件涉及多个法律关系且相互影响一般视为属于“案情复杂疑难重大”的情形。例如在房屋拆迁补偿相关的行政复议案件中，可能会涉及多个法律，如城市规划法、土地管理法、房屋征收与补偿条例等，这类行政复议案件中，不同的法律关系之间相互影响、相互制约，任何一个环节的判断失误都可能会导致复议结果的偏差，因此需要提请行政复议委员会咨询。

法律适用若存在重大分歧应被认定为“案情重大、疑难、复杂”。这种案件类型多出现在新兴领域，例如在数字经济领域，对于网络平台的监管行为引发的行政复议案件，在法律适用上可能涉及电子商务法、反垄断法以及相关的行业监管规定，且这些法律规范在具体应用时可能存在理解和解释上的差异，这对专业能力和决策水平都提出了极高的要求，因此应当提请行政复议委员会给予专业的咨询意见。

综上，将社会影响大或者涉及重大公共利益、一方当事人人数众多、涉及群体性纠纷、涉及行政相对人重大人身或财产权益、利害关系主体或者法律关系复杂、案件事实认定或法律适用存在较大争议等的案件认定为“案情重大、疑难、复杂”。同时各地可根据当地实际细化规定。

2.明确“专业性、技术性较强”的标准

当前的法律规定中，对于“专业性、技术性较强”案件类型的界定十分模糊，给行政复议机关及行政复议委员会的实际工作带来了不少的挑战。不论是《行政复议法》、《征求意见稿》还是各地的工作规则都只是将“专业性、技术性较强”的案件纳入委员会的咨询范围，但都没有对其作出清晰具体的认定标准。

因此需要对专业性较强案件的判断标准予以细化，可采取“概括式+列举式”的方式来明确专业性较强的案件范围。根据司法部发布的2020-2022年行政复议案件的领域图，自然资源类及市场监管类均为专业性较强且复议率较高的类型，同时，随着网络的发展，互联网案件逐渐增多且变得复杂，因此，将上述案件类型以“概括+列举”的方式纳入提请咨询的范围，明确列举常见的专业性、技术性较强的领域，如医疗、专利、商标、环境监测、工程质量检测等。同时预留兜底条款，以应对新兴专业领域和复杂多变的现实情况。

3.给予当事人申请权

由于我国行政复议委员会的定位是为行政复议机关提供咨询意见的咨询机构，因此，只有在符合法律规定的情形以及行政复议机关认为有必要的案件中，案件咨询程序才会启动，而在“符合法律规定的情形中”，并不包括当事人申请这一情况。对于当事人是否具有申请行政复议委员会对案件进行咨询的权利，学界对此也进行了激烈的讨论。大部分学者认为应该给予当事人申请的权利。例如马怀德教授曾在其文章中提到“申请人向复议委员会提出申请应是一项权利，应将申请人提出咨询申请纳入应当提请行政复议委员会咨询的情形中。”缓解行政复议的内部性，是委员会产生的目的之一，同时当行政争议出现的时候，当事人是否倾向于选择行政复议作为解决渠道是判断行政复议有无公信力的标准之一。因此，应当给予当事人申请的权利。

如果案件不能获得公正的处理，案件处理过程的高效、便捷对其而言并无实际意义。所以当行政相对人提出申请时，就说明比起效率，当事人更注重行政复议结果的公正性，愿意为了一个更为专业公正的结果而放弃部分效率，行政争议案件提请行政复议委员会出具咨询意见必然会延长案件的复议时间，这是追求更为公正专业的结果所必须付出的成本，对此行政复议机关和当事人均了然，因此把选择权交由当事人并不会导致权利的滥用，当事人在行使申请权时也会综合考量，因此，当行政复议申请人提出申请时，行政复议机关应结合案件实际情况予以允许，从而提高行政复议相对人对行政复议决定的认可度，更好的发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。

（二）建立负面排查清单制度

《行政复议法》、《征求意见稿》及各地的委员会工作规则中，关于行政复议委员会适用范围的标准界定过于模糊，进而导致行政复议机关在受理案件后是否提请行政复议委员会时出现“选择性咨询”的现象。

前文论述了从“正面列举”的角度来明确行政复议委员会案件咨询范围，建立负面排查清单制度，则是通过“反向列举”的方式明确不应咨询的案件类型及判断标准，为行政复议机关提供更为清晰的指引，对于某些案件，行政复议机关无需再反复衡量，只需对照清单进行快速识别即可，同时又能让委员会更加聚焦疑难复杂等案件。

在制度设计上，大致可以从两个方面进行规定，第一类是程序不符合类，例如超过复议申请期限，申请人主体资格不适格，已向法院提起行政诉讼的案件，第二类是争议点简单清晰类，如事实无争议仅对小额罚款有异议，行政机关已主动纠正且当事人无其他诉求的案件。

另外在清单制度的动态管理方面，应结合行政复议法的修订以及新型争议等情况定期更新，在程序衔接上，应明确清单的适用程序，即复议机关在案件受理后，先对照负面清单进行排查，再依法按照程序审理案件。

建立负面排查清单制度可以在很大程度上能解决资源错配的问题，让委员会的专家资源集中于真正有需求的案件中，同时当事人可通过负面清单快速判断自身案件是否符合委员会受理条件，减少因盲目申请导致的时间成本浪费，同时清晰的受理边界也能增强复议程序的透明度与公信力。

三、优化行政复议委员会案件咨询程序

（一）完善与听证程序的衔接

首先，《行政复议法》规定，重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机关应当组织听证，亦属于应当提请行政复议委员会提供咨询意见的范围，为了更好的发挥行政复议委员会的作用，促进行政争议实质性的化解，应当做好案件咨询程序与听证程序之间的衔接。行政复议机构应当在听证会举行5个工作日前将召开的时间、地点及拟听证的事项等以书面形式送达拟出席咨询会议的委员，邀请其列席听证会。委员们可对参加听证会的申请人及其他相关人员进行提问。行政复议机构应当全程录音录像并做好会议记录，听证会结束后，参加的各方人员应当在确认无误后在会议记录中签字确认。复议机构在向委员提供有关案件的书面材料时，应当提供录音录像及会议记录等内容。在案件咨询会议中，委员应当根据听证的录音录像、会议记录、会议认定的事实和证据发表意见。

其次，如果当事人申请听证，复议机构同意但没有申请提请委员会咨询时，行政复议机构可邀请没有需要回避情形的相关领域的专家委员列席听证会，委员可发表自己的意见供行政复议机构参考。如果当事人申请听证且申请提请委员会进行咨询，行政复议机构均同意的情况下，行政复议机构应当邀请拟出席案件咨询会议的委员列席听证会。

（二）强化案件咨询会议的程序性

行政复议委员会提供咨询意见的方式是通过召开案件咨询会议，因此对于咨询会议召开前的准备工作、召开的方式时间、会议流程、咨询意见形成方式等内容是探讨该项制度建设的重点，从增强行政复议委员会的中立性和公正性出发，以推动行政复议实质性化解行政争议为根本目标，基于《行政复议法》、《征求意见稿》及各地规定，提出以下行政复议委员会案件咨询会议程序的细化内容。

第一，对于需要提请行政复议委员会进行咨询的行政复议案件，案件承办人应向行政复议委员会办公室提交《行政复议案件初审报告》，报告应具体包含案件基本情况、存在的问题、争议的焦点、有关的法律依据、拟咨询的事项以及其他需要说明的问题等内容，另外，承办人可附案件有关的调查、核实的事实、证据、依据等材料，但是不可以提供任何带有倾向性的意见。办公室在收到承办人提交的《行政复议案件初审报告》后，在案件咨询会议召开的7日前将会议日期、议题及初审报告等材料送交拟出席委员。

第二，当拟出席会议的委员发现自己与提请咨询的案件存在利害关系可能影响职责的公正履行等情形时，应主动向办公室申请回避，办公室发现委员存在需要回避的情况时，应要求其回避。

第三，参会委员在收到案件相关材料后，如果认为需要查阅相关案卷材料或者需要补充提供相关的材料，可向办公室提出，办公室应为委员提供相应的便利。参会委员如果想提交书面意见，应在会议召开的3日前就初审报告的咨询事项向办公室提交书面意见，如果参会委员因合理事由不能出席会议，应当向办公室提交报告及书面意见。

第四，案件咨询会议原则上由行政复议委员会办公室负责人主持，若负责人因故不能出席，应由副主任委员或其他委员代为主持。案件咨询会议首先由承办人汇报案情，主持人说明案件待审议的事项，之后由参会委员发表意见，行政复议委员会办公室应客观、如实记录委员发表的意见，做好会议记录，参会委员在确认无误后签字确认。在案件咨询会议过程中，如果超过三分之二的参会委员认为需要对该案件进行听证或者补充调查取证的，行政复议机关应当组织听证或者调查取证，待听证或者取证后再继续会议。

第五，案件咨询会议采取一人一票制，参会委员独立提供咨询意见，不受行政复议机构及任何人干扰，委员表决时不得弃票，以多数意见形成最终的咨询意见，但在报告中应载明少数人的意见。

四、保障行政复议委员会咨询意见充分发挥作用

（一）建立行政复议决定书说理制度

行政复议委员会出具的咨询意见，旨在为具有争议的行政复议案件提供专业分析与决定参考，助力行政复议机关作出公正客观的复议决定。法律明确了咨询意见只是作出复议决定的重要参考依据，行政复议机关不负有遵循咨询意见作出复议决定的义务。实践中行政复议机关对咨询意见的采纳程度参差不齐，严重影响了行政复议的公正性与权威性。《征求意见稿》公布后，有学者便提出了“作为咨询机构的委员会很可能成为行政复议实践的‘花瓶’。”的忧虑。“如果复议委员会的决定对行政复议机关没有拘束力，那么复议委员会制度在实践中较大的可能是流于形式甚至可能衍变成为行政复议机关复议决定正当性背书的工具。”

首先，在决定书的内容中，应专门开辟一个部分用来阐述行政复议机关对咨询意见的处理情况。结合我国实际应规定若机关采纳了咨询意见，应从意见与事实契合度、专家学者的观点、对法律适用的解读等方面说明采纳理由，如果复议机关不采纳或者不完全采纳咨询意见时，为了解决当事人对复议结果为什么不采纳咨询意见的情况更应详细说明理由。

其次，为了确保复议机关能够切实履行在决定书中说明理由的义务，需要建立相应的监督机制。上级行政机关在对行政复议案件进行监督检查时，应将决定书对咨询意见的说明情况作为重要的检查内容，违反者应追责，同时，在行政诉讼中，如果当事人对复议决定不服提起诉讼，法院也应对决定书是否合理说明采纳或不采纳咨询意见的理由进行审查，若存在问题，可依法撤销或要求复议机关重新作出决定。

（二）咨询意见随决定书一并公开（涉密案件除外）

行政复议委员会的咨询意见，是化解疑难复杂等争议的专业支撑，本应成为连接行政机关与大众的纽带。但当在实践中，大众对咨询意见的内容普遍缺乏了解，既不清楚咨询意见的形成过程、核心观点，也不知晓其与最终复议决定的关联，这种信息闭塞不仅违背行政公开原则，更引发一系列损害制度公信力、阻碍争议化解的连锁问题。

首先，行政复议作为化解行政争议的公共机制，其运行过程本应接受社会监督，公开是监督的前提，咨询意见作为影响复议结果的关键专业依据理应公开。但实践中，咨询意见多作为“内部材料”存档，不向当事人详细说明，也不对外公开，这也导致当事人并不知道咨询意见是否支持自身诉求、对争议焦点的判断是否客观，也不知道行政复议机关是否参考采纳了咨询意见以及复议过程是否存在机关干预等问题。这些问题和疑问如果不及时解决会加剧当事人对复议结果的质疑，导致“案结事不了”的现象频现。

其次，大众对咨询意见内容知悉不足，会阻碍行政复议制度的社会普及，削弱其法治引导作用。行政复议不仅是化解行政争议的主渠道，同时也是向公众普及法律知识、传递行政法治理念的重要平台。咨询意见中对复杂法律问题的解读、对专业争议的分析，本身就是生动的法治教材。但这些内容长期不被大众知晓，就导致公众既无法通过典型案例学习行政法律知识，也难以理解行政复议专业审议的价值，公众可能误以为行政复议只是“行政机关内部的走过场”，而不知道委员会专家会从法理、技术层面严格把关。这种认知偏差会导致公众在遇到行政争议时，优先选择信访而非行政复议，进一步弱化行政复议“化解争议主渠道”的作用。

信息公开是保障公民知情权的不可或缺的环节，也是行政机关积极接受监督的体现。新《行政复议法》第七十九条规定，行政复议决定原则上应当公开，这是立法进步的表现，并且，不仅复议决定书应当公开，行政复议委员会的咨询意见同样应当公开。首先，咨询意见应当向无条件当事人公开；其次，对于不涉及国家机密、商业秘密以及个人隐私的案件，咨询意见应当同时向公众公开，以接受公众的监督。

结束语

在很长一段时间里，行政复议在解决行政争议、维护人民权益等方面公正性、权威性受到了很多的质疑，为了充分发挥行政复议实质性化解行政争议的主渠道作用，我国开始全面推进《行政复议法》的修订，其中，行政复议委员会作为增强行政复议专业性、中立性、权威性的制度而被正式设立，为了充分发挥行政复议委员会的作用，应当细化案件咨询规则适用的范围、完善行政复议委员会案件咨询程序、建立行政复议决定书说理制度等措施，助推行政复议委员会案件咨询规则的统一及应用，从而推动行政复议制度充分发挥化解行政争议的主渠道作用，助推法治政府建设。

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