摘要：乡村振兴战略的深入推进对国土空间规划提出了全新要求，二者在空间资源配置、城乡融合发展等层面存在深刻的内在关联。本文立足乡村振兴战略实施背景，厘清国土空间规划支 撑乡村振兴的功能定位，系统剖析当前规划实践中面临的体系衔接不足、空间布局失衡、实施管理不畅等现实挑战，从构建差异化规划体系、优化“三生空间”布局、健全要素流动保障机制、 强化多元主体协同等维度，提出乡村振兴战略下国土空间规划的实践路径，并配套完善政策、技术、机制层面的保障策略，为乡村振兴战略落地见效提供规划层面的理论支撑与实践指引。

关键词：乡村振兴；国土空间规划；空间治理；实践路径；城乡融合

引言

党的十九大提出实施乡村振兴战略，作为新时代“三农”工作总抓手，明确“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，为城乡协调发展指明方向。同时，国土空间规划体系改革深化，构建“五级三类”框架，统筹空间资源、优化开发保护格局，为国家战略提供空间保障。乡村发展质量影响乡村振兴成效，国土空间规划是推动乡村可持续发展的关键。从理论上看，厘清二者逻辑、构建适配路径能完善研究框架、丰富理论体系；从实践上讲，当前乡村发展存在空间布局乱、资源利用低效等问题，需科学规划破解。因此，本文用文献研究法、逻辑分析法，以“目标 - 问题 - 路径”为逻辑，探讨乡村振兴战略下国土空间规划实践路径，为基层规划工作提供指引，助力乡村振兴高质量推进。

一、乡村振兴与国土空间规划的内在逻辑关联

乡村振兴战略与国土空间规划并非孤立存在，二者在目标导向、实施路径上高度契合，形成了“战略引领规划、规划支撑战略”的内在逻辑闭环。乡村振兴战略的实施需要国土空间规划提供空间载体与制度保障，而国土空间规划的编制与实施则需紧扣乡村振兴的核心要求，充分发挥空间治理效能。

1.1 乡村振兴战略对国土空间规划的核心要求

乡村振兴战略核心目标是实现乡村全面发展，对国土空间规划提出三方面要求。一是保障乡村发展空间的刚弹管控需求，既要通过刚性约束确保乡村生态与粮食安全，又要预留弹性空间满足动态发展需求。二是构建推动城乡要素双向流动的空间载体，打破城乡二元壁垒，促进资源优势互补。三是实现乡村“三生空间”协调发展，统筹布局，避免功能冲突，实现可持续利用。

1.2 国土空间规划支撑乡村振兴的功能定位

国土空间规划作为国家空间发展指南和可持续发展蓝图，在支撑乡村振兴中有不可替代的作用，体现在三个维度。一是调控空间资源配置，统筹分配城乡土地，优化利用结构，盘活闲置资源，提升效率。二是引导发展格局塑造，立足区域实际，引导乡村差异化发展，避免同质化。三是保障生态保护修复，划定生态红线，明确重点区域与任务，筑牢安全屏障，助力生态宜居目标实现。

二、乡村振兴战略下国土空间规划面临的现实挑战

在乡村振兴战略深入推进的背景下，国土空间规划在服务乡村发展过程中取得了一定成效，但受规划体系不完善、规划理念滞后、实施机制不健全等因素影响，仍面临诸多现实挑战，制约了其支撑乡村振兴功能的充分发挥。

2.1 规划体系层面：城乡规划衔接不足，乡村规划针对性欠缺

当前，我国国土空间规划体系虽已初步建立，但在城乡规划衔接方面仍存在明显短板。传统规划模式下，城乡规划分治现象较为突出，城市规划与乡村规划在目标导向、内容体系、技术标准等方面缺乏有效衔接，导致城乡空间发展不协调。同时，乡村规划在“五级三类”国土空间规划体系中的定位不够清晰，规划内容存在“上下一般粗”的问题，未能充分结合不同乡村地区的资源禀赋、发展阶段等实际情况，缺乏针对性与可操作性。部分乡村规划照搬城市规划理念与模式，忽视了乡村的自然肌理、人文特色与生产生活习惯，难以适应乡村振兴的实际需求。

2.2 空间布局层面：“三生空间”失衡，空间利用效率偏低

乡村“三生空间”布局不合理、功能冲突问题较为突出，制约了乡村空间的可持续发展。在生产空间方面，农业生产用地碎片化现象普遍，难以适应现代农业规模化、集约化发展需求；乡村产业发展空间布局散乱，部分地区存在产业用地侵占生态空间、生活空间的现象。在生活空间方面，乡村居民点布局分散，基础设施与公共服务设施配套不完善，存在“重建设、轻配套”的问题，导致乡村人居环境质量难以提升；部分乡村住房建设缺乏规划引导，乱搭乱建现象突出，浪费土地资源的同时破坏了乡村整体风貌。在生态空间方面，乡村生态空间保护力度不足，部分地区存在生态破坏、环境污染等问题，如耕地污染、水体破坏、生物多样性减少等，影响了乡村生态宜居目标的实现。

2.3 实施管理层面：政策协同不足，村民参与机制不畅

国土空间规划的有效实施需要健全的政策协同机制与广泛的主体参与，但当前这两方面均存在明显不足。在政策协同方面，规划实施涉及土地、财政、产业、环保等多个领域，但相关政策之间缺乏有效衔接与协同配合，存在政策碎片化现象。例如，土地流转政策与乡村产业规划衔接不畅，导致产业发展用地需求难以有效保障；财政投入政策向乡村规划实施倾斜不足，制约了规划落地的资金保障能力。在主体参与方面，村民作为乡村空间的使用者与受益者，在规划编制与实施过程中的参与权、表达权未能得到充分保障。当前乡村规划编制多以政府为主导，村民参与渠道单一、参与程度较浅，难以充分反映村民的真实需求；规划实施过程中缺乏有效的村民监督与反馈机制，导致规划内容与村民实际需求存在偏差，影响了规划的实施效果。

三、乡村振兴战略下国土空间规划的实践路径

针对当前国土空间规划服务乡村振兴面临的现实挑战，需立足乡村振兴战略要求，结合国土空间规划的功能定位，从规划体系构建、空间布局优化、要素流动保障、主体协同参与等维度，探索科学可行的实践路径。

3.1 构建差异化乡村国土空间规划体系

完善“五级三类”国土空间规划体系中乡村板块的内容衔接，形成上下联动、层次分明的乡村国土空间规划体系。在国家、省级层面，重点明确乡村国土空间开发保护的总体战略、空间格局与重点任务，制定乡村规划的指导性标准与政策；在市、县级层面，统筹县域乡村发展布局，明确不同乡村地区的发展定位与功能分区，协调乡村与城市、乡村与乡村之间的空间关系；在乡镇层面，编制详细的乡镇国土空间规划，细化乡村用地布局、基础设施配置等内容，为村庄规划提供直接指导。

立足乡村差异化发展需求，分类编制村庄规划。根据乡村的资源禀赋、区位条件、发展基础等，将村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等不同类型，明确各类村庄的规划重点。对于集聚提升类村庄，重点优化空间布局，完善基础设施与公共服务设施配套，推动产业集聚发展；对于城郊融合类村庄，依托城市辐射带动作用，规划建设城乡融合发展载体，推动城乡要素双向流动；对于特色保护类村庄，重点保护乡村历史文化、自然景观等特色资源，规划发展特色产业，实现保护与发展的有机统一；对于搬迁撤并类村庄，科学规划搬迁安置区域，保障村民基本生活需求，同步推进原村庄土地整治与生态修复。

3.2 优化乡村“三生空间”布局与管控

在生产空间优化方面，推动农业生产用地集中连片，通过土地流转、高标准农田建设等方式，整合碎片化耕地资源，提升农业生产规模化、集约化水平。合理规划乡村产业发展空间，依托乡村资源禀赋，划定特色产业发展片区，引导农产品加工、乡村旅游、农村电商等产业集聚发展，实现一二三产业融合发展。严格管控产业用地规模与布局，避免产业用地侵占生态空间与生活空间。

在生活空间提升方面，优化乡村居民点布局，结合村庄类型与发展需求，推动散居农户适度集聚，减少土地资源浪费。完善乡村基础设施与公共服务设施配套，按照“均等化、便捷化”要求，规划建设乡村道路、供水、供电、通信、污水处理等基础设施，以及学校、医院、养老服务中心、文化活动场所等公共服务设施，提升乡村人居环境质量。加强乡村住房建设规划引导，规范住房建设标准与风格，保护乡村自然肌理与人文风貌。

在生态空间保护方面，严格划定乡村生态保护红线，明确生态保护红线的管控要求，严禁任何破坏生态环境的开发建设活动。加强乡村生态修复与环境整治，重点推进耕地污染治理、水体修复、水土流失治理、生物多样性保护等工作，提升乡村生态环境质量。合理规划乡村生态廊道，连接碎片化生态空间，构建完整的乡村生态保护格局。鼓励发展生态农业、循环农业，减少农业面源污染，推动乡村生态可持续发展。

3.3 健全城乡要素双向流动的空间保障机制

探索城乡建设用地指标跨区域流转机制的规划衔接路径，建立健全城乡建设用地增减挂钩政策与乡村规划的协同机制，通过村庄整治、空心村治理等方式盘活农村闲置建设用地，将节约的建设用地指标优先保障乡村发展需求，剩余指标可跨区域流转，为乡村振兴提供资金支持。完善乡村土地征收制度，规范土地征收程序，保障被征地农民的合法权益。

构建城乡公共服务与基础设施一体化规划布局模式，打破城乡二元分割格局，推动城市优质公共服务资源向乡村延伸。在规划编制过程中，统筹城乡教育、医疗、养老、文化等公共服务设施布局，推动城乡公共服务标准统一、资源共享；统筹城乡道路、供水、供电、通信等基础设施建设，实现城乡基础设施互联互通，提升乡村公共服务与基础设施保障水平。

3.4 强化规划实施的多元主体协同参与

明确政府、市场、村民在规划编制与实施中的权责边界，构建多元主体协同参与的规划实施机制。政府层面，承担规划编制的组织引导、政策制定、监督管理等职责，加强部门之间的协调配合，保障规划顺利实施；市场层面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励社会资本参与乡村规划实施，如参与乡村产业发展、基础设施建设等领域，提升规划实施的活力与效率；村民层面，强化村民的主体地位，保障村民在规划编制、实施、监督等全过程的参与权、表达权、监督权。

建立村民全过程参与规划的协商机制与反馈渠道，在规划编制前，通过问卷调查、村民座谈会等方式，广泛征求村民意见，了解村民需求；在规划编制过程中，邀请村民代表参与规划论证，确保规划内容充分反映村民意愿；在规划实施过程中，建立村民监督机制，及时反馈规划实施过程中存在的问题，对规划进行动态调整优化。加强规划宣传教育，提升村民的规划意识，引导村民自觉遵守规划、参与规划实施。

四、乡村振兴战略下国土空间规划的实施保障策略

为确保乡村振兴战略下国土空间规划实践路径的有效落地，需从政策、技术、机制三个层面构建完善的实施保障体系，为规划实施提供全方位支撑。

4.1 强化政策保障

完善乡村规划相关配套政策，结合乡村振兴战略要求，制定出台针对性的规划编制标准、用地政策、财政政策等，明确规划实施的具体要求与保障措施。强化规划与土地、财政、 、环保等政策的协同性，建立政策协同机制，加强部门之间的沟通协调，形成政策合力。加大财政投入力度，设立乡村规划实施专项基金，保障规划编制、基础设施建设、生态修复等工作的资金需求。完善乡村规划相关法律法规，规范规划编制与实施行为，保障规划的权威性与严肃性。

4.2 提升技术保障

运用国土空间规划“一张图”信息化平台，整合乡村国土空间各类数据资源，包括土地利用现状、规划成果、基础设施分布、生态环境状况等，实现乡村国土空间规划数据的统一管理与共享。借助大数据、遥感、地理信息系统等先进技术，提升规划编制的科学性与精准性，为规划决策提供数据支撑。推进规划编制与实施的智能化监管，通过信息化平台对规划实施过程进行动态监测，及时发现并解决规划实施过程中存在的问题。加强乡村规划技术人才队伍建设，培养一批熟悉乡村情况、掌握规划技术的专业人才，为规划实施提供技术支持。

4.3 健全机制保障

建立规划实施的动态评估与调整机制，定期对乡村国土空间规划实施情况进行评估，重点评估规划目标的实现程度、规划内容的实施效果、政策措施的落实情况等。根据评估结果，结合乡村发展实际需求与外部环境变化，对规划进行及时调整优化，确保规划的科学性与时效性。完善规划实施的监督考核机制，将乡村国土空间规划实施情况纳入地方政府绩效考核体系，明确考核指标与奖惩措施，强化地方政府推进规划实施的责任意识。建立规划实施的纠纷解决机制，妥善处理规划实施过程中出现的各类矛盾纠纷，保障规划实施的顺利推进。

五、结语

乡村振兴战略实施需国土空间规划支撑，二者深度融合是乡村全面发展、城乡协调发展的关键。本文梳理二者内在逻辑关联，剖析当前规划实践面临体系衔接不足、空间布局失衡、实施管理不畅等挑战，提出构建差异化规划体系、优化“三生空间”布局、健全要素流动保障机制、强化多元主体协同参与的实践路径，并完善政策、技术、机制层面保障策略。研究表明，立足乡村差异化需求，以科学规划理念为指引，通过系统路径设计与全方位保障措施，才能发挥国土空间规划效能，为乡村振兴提供保障。未来研究可聚焦不同地域乡村规划实践，探索针对性规划路径；加强规划实施效果量化评估，建立评估指标体系；探索数字化技术在乡村国土空间规划中的应用，提升智能化水平，推动规划高质量发展。

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作者简介：张佳（1993.1）汉族本科，工程师，从事土地报批和土地供应方向工作