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摘要：在目前中国进入高质量发展关键时期的时候，土地资源管理面临着历史遗留问题解决和现代化治理体系建构的双重任务。本文以基层实践为角度，对制度创新、技术赋能和多元协同三者结合的农村土地资源管理新路子进行研究。研究认为，要创建起分类分级的历史问题解决机制、创建起全域覆盖的数字化管理体系、加强多部门协同配合、健全以人民为中心的权益保护制度、改善国土空间规划布局等综合办法，才能促使土地资源管理工作由传统的模式转变为精细化、智能化的治理方式。这些途径不仅可以化解长久以来积累起来的矛盾，而且可以提高土地利用效率，给乡村振兴、区域协调发展提供坚实的资源保障和制度支持，对完善新时代国土空间治理体系有重要的现实意义。

关键词：土地资源管理；开发融合；数字化治理；权益保障

在高质量发展的大背景之下，我国的土地资源管理工作面临着解决历史遗留问题和创建现代化治理体系的双重任务。党的二十大三中全会以及2025年自然资源部和农业农村部联合政策文件，给基层实践指明了“尊重历史、分类处置、严守底线”的改革方向。目前的核心课题就是，在法律政策框架下，依靠机制、技术、模式创新来推进土地资源管理、保护和开发利用的深度融合，达到社会、经济效益的统一，给乡村振兴以及区域协调发展提供坚实的资源保障和制度支持。

1创建分类施策的问题解决机制

1.1建立历史问题分级分类体系

面对土地资源领域的历史遗留问题，需要创建起一个科学细致的分级分类处置机制。根据问题出现的时间、政策的背景、违法行为的性质等因素来做出准确的分类，对由于历史遗留而产生的合理事实行为，采取程序补救的方式妥善处理；对明显违法违规的行为，坚持依法严肃查处。分级分类体系的根本目的就是达到尊重历史与依法治国相统一的目的，用明确的认定标准、处置流程来保证执行过程公开公正，尽量减少自由裁量的空间，为以后精准施策打下良好的基础。

1.2完善一户多宅处置机制

“一户多宅”问题的解决要遵循“一户一宅”的原则，但又得考虑实际情况。对于合法继承、易地搬迁等正当理由造成的多宅，依法进行确权登记，面积总和不超标可以探索合并登记管理，面积超标可以允许农户在一定期限内自主选择一处确权，其余实行有偿使用或者自愿退出。处理的时候要统一户籍认定的标准，简化办事程序，建立宅基地动态管理数据库，实时注销退出的宅基地，防止资源闲置浪费。

1.3规范未批先建问题处理路径

处理未批先建的问题要统筹规划，把严肃性和农民权益保障结合起来。对于符合条件但是缺少手续的，可以采取集体确认、公示等方式补办手续；对占用一般耕地的，按照建设时点等因素制定差异化的政策；对完全没有规划手续的，根据建成年代、所处区位来评估后分类处理。用时空为序、区分情况、分步骤处理的方式既保证了历史遗留问题有序地得到解决，又防止了一刀切所造成的社会矛盾，实现了管理规范和群众权益的双重保障。

2推进土地管理数字化转型

2.1打造智慧管理平台

创建智慧管理平台属于推进土地资源管理数字化转型的有效途径。应该创建一个包含调查、审批、登记、监管为一体的综合管理系统，把国土调查、遥感影像、规划数据、登记信息等各方面的数据融合在一起，建立统一、动态的国土空间数据底座。利用空间分析和数据挖掘的技术，自动发现违法用地等违规问题线索，由原来的被动应对转变为现在的主动发现。开发移动政务应用，有政策查询、线上申请、进度跟踪等各项功能，改善便民服务的水平。平台的设计要重视用户的友好性，减少基层的工作量，创建起严格的、数据安全体系，保证个人隐私和国土数据的安全。

2.2强化遥感监测应用

遥感技术是土地资源动态监测不可少的手段。利用定期获得亚米级高分辨率卫星影像、无人机航摄影像来达到对建设用地变化、农地非农化、违法建设的常态化监控的目的。通过多时相遥感影像对比来确定建筑物构筑物的建成时间，给历史遗留问题的认定提供客观、权威的时空依据。借助人工智能图像识别算法，可以自动解析提取疑似新增建设图斑、耕地破坏图斑等，大大提升监测的覆盖面及效率。在宅基地确权登记过程中，遥感影像可以作为核对房屋空间位置、占地面积、四至关系的依据。应该创建起区县级遥感影像库和管理应用系统，提高基层人员的培训水平，促进遥感监测成果在规划实施监督、执法监察、灾害评估等各个方面得到深入的应用。

2.3完善空间规划“一张图”

国土空间规划“一张图”是进行土地资源全域全要素控制的基础。必须建立和完善集用地性质、规划许可、管制规则、项目布局等信息为一体的“一张图”实施监督信息系统。系统要同智慧管理平台、遥感监测系统实行数据联动，保证规划管理同现状调查实时同步。对历史遗留问题进行处理之后，可以将经过合规性处理过的宅基地确权信息落位到“一张图”里，达到权属管理与空间管制的统一。使用“规划-现状”叠加分析功能，可以迅速校核用地行为是否符合规划用途、是否属于永久基本农田、生态保护红线等管控边界，给问题的处理赋予即时的规划依据。“一张图”系统还要具有模拟分析、辅助决策的功能，为村庄规划编制、产业项目选址、土地综合整治等提供智能化服务，并使与省级以上平台的数据标准一致、互相连接。

3深化部门协同联动机制

3.1建立信息共享机制

土地资源管理链条长、环节多，牵涉到自然资源、农业农村、住房城乡建设、公安、民政等各个部门，打破数据孤岛、实现信息共享是协同治理的基础。要建立健全常设的部门间数据共享交换制度，定期收集宅基地资格权认定、农房建设许可、不动产登记、户籍人口变动、婚姻登记等重要信息[1]。依靠政务数据共享平台或者创建专项的数据交换系统，确定数据共享的内容、频率、格式和安全要求。新的国土调查年度更新成果发布之后，要及时将村庄用地细部调查数据提供给有关部门共享使用。对审批、登记等动态的业务数据可以采用接口实时推送的方式。在共享的过程中，需要制定严格的关于数据使用的办法，对各方的权利和义务做出规定，保证数据的安全以及个人的隐私，保证共享的数据准确、及时、权威，给跨部门业务协作提供可靠的数据支持。

3.2推行联审联办模式

为了解决群众办理宅基地审批、规划许可、确权登记等事项“多头跑、环节多、材料重复”的问题，要大力推行“一窗受理、并联审批、统一出件”的联审联办服务模式。可以由乡镇便民服务中心或者区县政务服务中心设立综合窗口统一受理，通过内部流转平台把申请材料同时推送给自然资源、农业农村等部门并行审查。对于紧密相关联的审批事项，用地批准和规划许可等，可采用多审合一、多证联办的方式，合并简化流程。各部门要按照联审机制的框架，在各自的基础上明确并公开自己的审查标准、时限和责任，创建起定期会商及争议协调制度。对于符合简易程序的事项，可以采取容缺受理、告知承诺的方式提高审批效率。联审联办模式既改善了营商环境，又倒逼各有关部门深化业务对接与合作，形成监管合力。

3.3强化基层组织作用

农村集体经济组织、村民委员会、村民小组等基层组织靠近农民、了解村情，是土地管理政策落实到最末端的最关键执行者和沟通桥梁。必须充分发挥它在政策宣传、情况摸底、权属核实、纠纷调解、民主评议、结果公示等各方面的独特作用[2]。在处理历史遗留问题，尤其是有关权属来源证明的时候，经基层组织调查核实并出具的证明材料有重要的参考价值。对需要公告的事情，利用村委会公告栏、村民微信群、村民代表大会等形式予以公布和解释，可以保证群众的知情权以及参与权。有条件的地方可以委托或者引导基层组织统一收集申请材料、提供代办服务，也可以组织集中受理和送证上门。基层自然资源部门要对村组干部、乡村规划员进行政策法规和业务操作的培训，提高他们履职的能力，保证国家政策在基层得到正确的理解并得到有效落实。

4完善权益保障体系建设

4.1保障弱势群体权益

对于土地和不动产权益的确认及登记，在处理妇女、儿童、老年人等弱势群体的权益时要特别注意。办理宅基地使用权及房屋所有权登记时，必须依照《民法典》等法律法规，将享有合法权益的全体家庭成员（含配偶、子女等）记载在不动产登记簿和权属证书上，保证共有人的财产权利获得法定形式上的确认和公示，防止以“户主”的名义登记而侵害其他家庭成员的权利。在涉及到离婚、丧偶财产分割或者未成年子女权益的情况下，登记机构要加强对相关情况的审查，保证妇女及未成年人合法权益不受侵犯[3]。在宅基地审批、流转、退出等决策过程中，应该创建起有效的共有人同意确认制度。需要加大法制宣传教育力度，完善维权机制，在对于侵犯弱势群体的土地权益行为予以查处的时候，有关方面应当主动介入、依法纠正，切实保证社会的公平正义和社会稳定。

4.2规范继承和流转管理

农房继承、宅基地流转都是关系到农民切身的财产权益以及农村土地市场秩序的重要环节，必须依法进行规范。对于以法定继承或者遗嘱继承的方式取得农房所有权，并由此占有宅基地的，继承人可以按照规定申请不动产登记，但是要加强对政策引导和后续监管，防止借继承之名行变相买卖宅基地之实。关于宅基地流转，目前政策明确规定禁止宅基地向城镇居民出售，流转范围只能在本集体经济组织内部进行。对以出租、合作、入股等方式盘活利用闲置宅基地和农房发展乡村产业的，必须签订规范合同并报集体经济组织备案，严禁违法违规圈占或者交易宅基地。应该探索创建起宅基地使用权内部流转平台和备案制度，由集体经济组织对流转双方的资格、合同内容进行审查。此外还要健全进城落户农民自愿有偿退出宅基地的补偿和引导制度，保证闲置的资源能够得到有效的利用。

4.3严守政策底线不放松

在探索解决历史遗留问题、改善管理服务水平的时候，必须要保持清醒的头脑，坚决守住土地管理政策法律底线。对于城镇居民非法购买农村宅基地和农房、工商资本下乡违规开发建设别墅大院和私人会所、违法建设销售“小产权房”等行为，必须态度坚决，一律不得办理确权登记，依法依规予以严肃查处。凡是建设在永久基本农田、生态保护红线、自然保护地等项目用地范围内的，一律依法责令拆除并恢复原貌。对超出当地规定面积标准太多或者明显不符合安全居住条件的违规建筑，不能办理登记手续予以合法化[4]。工作中要设立明确的“负面清单”，对不予登记的具体情形作出细化规定，提高登记审核人员的责任意识和风险防范能力。另外还要建立健全早发现、早制止、严查处的常态化执法监察机制，用科技手段加大巡查力度，严厉打击新增违法违规行为，保持土地管理秩序的严肃性。

5优化土地空间配置效能

5.1统筹城乡建设用地布局

实施乡村振兴战略要站在城乡融合发展高度，统筹规划好建设用地的布局。按照科学编制并执行好“多规合一”的实用性村庄规划，合理划定村庄建设边界，确定宅基地、产业、公共设施等用地布局，引导农村居民点有序集中、集约发展。大力推动农村闲置宅基地、空心村整治，用复垦、生态修复等手段实现建设用地复垦指标的产生，或者就地转化成村庄产业、公共服务设施建设用地。把宅基地管理同易地扶贫搬迁、地质灾害避险搬迁、水库移民安置等政策结合起来，引导生存条件差、生态环境脆弱地区人口有计划地迁出，并对原宅基地进行复垦或者生态修复。新批准的宅基地选址要先选择基础设施容易配套、公共服务便利度高处，有利于农村人居环境改善与生活质量提高。通过空间布局优化来达到改善民生、保护耕地、促进集约发展的目的。

5.2促进宅基地集约节约利用

提高宅基地利用效率是解决土地供需矛盾的内在需要。应当鼓励农户按照符合村庄规划、建筑安全、风貌管控的要求，在规定的法定面积范围内对原有建筑物进行合理的设计优化，扩大建筑物的使用面积和空间利用率。对一户多宅、面积超标等情形，在完成确权登记或者有偿使用认定之后，可以采取经济激励、规划引导等方式，鼓励村民自愿退出闲置、多余的宅基地，由集体统筹再利用[5]。对于由于历史遗留问题造成布局零散的宅基地，可以在村民自愿的基础上，采取置换、调整等手段使之相对集中。积极稳妥地推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效实现方式，在严格遵守“不得违规违法买卖宅基地、严格实行土地用途管制、严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所”这三个前提的前提下，适度放开宅基地及农民房屋使用权的使用范围，允许以租赁、合作等形式用于发展乡村产业，增加农民的财产性收入。

5.3保障乡村产业发展用地

产业兴旺是乡村振兴的重点，要保证产业兴旺的合理用地需求。在县、乡级国土空间总体规划和村庄规划中，要合理留出一部分建设用地指标，专门用于支持农村一二三产业融合发展。对农产品冷链加工、乡村旅游接待、电商仓储物流等产业项目用地，可以实行点状供地、混合用地等灵活的供地方式。积极盘活利用村庄内部闲置的宅基地和闲置的住宅，在符合规划、安全、环保的基础上，对它进行改造发展成为乡村民宿、创意办公、乡村旅游等新业态。稳妥推进农村集体经营性建设用地入市改革，构建起公平合理、可持续的入市增值收益分配机制，使农民、集体获得更多土地增值收益。既要保证用地的数量又要控制好用地的性质以及全过程管理，不能出现圈占土地、改变用途、破坏环境等现象，并且要建立用地效益评价机制，促进土地节约集约和高效利用。

6结论与展望

6.1结论

推进土地资源管理同开发深度融合属于一项复杂系统的工程，需要多管齐下、齐心协力。经过研究发现，创建分类施策的问题解决机制是处理历史遗留问题的重要前提，而加快数字化管理平台的建立就是达成精准高效治理的主要推动力。深化跨部门协同、基层联动可以形成管理合力，完善权益保障体系则是改革打下了坚实的群众基础。经过优化城乡用地布局、促进宅基地集约利用之后，最终达到土地资源科学配置、高效利用的目的，给乡村振兴及区域协调发展提供强有力的支撑。

6.2展望

未来土地资源管理改革要着力于完善政策实施细则，制定出操作性更强的历史遗留问题处置办法和宅基地流转规则。应该加大智慧管理平台建设的资金投入，在大数据、人工智能等先进的科技手段下建立智能国土空间监测和决策系统。需要加强基层管理人员的专业培训，提高数字治理的能力，可以探索建立公众参与和社会监督的机制。要重视土地管理改革同农村集体产权制度改革、城乡融合发展有机地结合起来，创建起一个系统性的制度合力，给乡村全面振兴赋予可持续的土壤制度支撑。

参考文献：

[1]刘凤琴. 加强土地资源管理促进土地复垦及开发整理的探讨[J].低碳世界，2024，14（07）：196-198.

[2]王力. 新时期加强农村土地资源利用与管理的策略[J].当代农机，2023，（05）：88+90.

[3]冯尚权. 地籍测绘在国土资源管理中的重要性及具体应用探讨[J].房地产世界，2023，（10）：98-100.

[4]周兵. 土地测绘与土地开发管理研究[J].房地产世界，2022，（12）：155-157.

[5]毛风华. 土地资源管理中超规划开发的问题及应对策略研究[J].科技资讯，2021，19（34）：80-82.