摘要：农房一体确权登记是乡村振兴战略的重要制度支撑，对明晰农村产权、保障农民权益、盘活土地资源具有关键意义。本文以桂阳县及郴州市域实践为样本，结合国家、省、市三级政策文件，系统分析农房一体确权登记在实践中面临的权属认定复杂、历史遗留问题突出、技术支撑不足、协同机制不畅等困境。基于实证分析，从政策完善、技术创新、机制优化、宣传引导四个维度提出优化路径，为县域层面高效推进农房一体确权登记工作、夯实乡村振兴产权基础提供实践参考。

关键词：乡村振兴；农房一体；确权登记；实践困境；优化路径；县域案例

一、引言

研究背景

乡村振兴战略的深入推进，离不开清晰的产权制度作为保障。农村宅基地及集体建设用地房地一体确权登记（以下简称“农房一体确权登记”）是深化农村土地制度改革的核心内容，通过明确农村房屋和土地的权属关系，为农民财产权实现、农村土地流转、乡村产业发展奠定制度基础。

桂阳县作为湖南省郴州市下辖县，在推进农房一体确权登记过程中，既落实国家和省级政策要求，又结合本地农村实际制定具体实施方案，形成了具有县域特色的实践样本。但其在批量发证、历史遗留问题处理、技术实施等方面遇到的难题，在全国县域层面具有普遍性。

二、农房一体确权登记的政策框架与实践现状

1 政策框架体系

农房一体确权登记工作形成了“国家指导、省级统筹、市县实施、乡镇落实”的四级政策框架。国家层面明确总体要求、核心原则和关键标准，如“一户一宅”、分类处理历史遗留问题、房地一体权籍调查等；省级层面结合地方实际细化实施细则，明确宅基地面积标准、权属认定规则等，如湖南省规定宅基地使用荒山荒地不超过 210 平方米、使用耕地不超过 130 平方米；市县层面制定具体实施方案，解决本地突出问题，如桂阳县针对批量发证中的错误更正、遗漏登记等问题制定专项处理措施。

2 县域实践现状 —— 以桂阳县为例

2.1 工作推进情况：桂阳县自 2020 年起全面推进农房一体确权登记工作，采用“乡镇统一调查、村组集中申请、登记机构批量受理”的模式，截至 2025 年 6 月底已完成大部分宅基地确权登记批量发证工作，累计处理各类登记申请约 14 万余宗，初步建立农村不动产登记基础数据库。

2.2 主要实践措施：

2.2.1 简化审批流程，对主体与原始确权资料一致、房屋未灭失的，实行“先行发证、后续纠正”；2.2.2 分类处理错误问题，土地坐落错误由技术单位直接更正，使用权人同音不同字错误由自然资源中心所一级审批更正；

2.2.3 明确遗漏登记处理路径，对 2020 年底前建成的遗漏宅基地，分有审批手续、无审批手续等情形分类办理；

2.2.4 优化注销登记程序，宅基地拆旧建新注销登记实行自然资源中心所一级审批。

2.2.5 阶段性成效：基本明晰了农村宅基地和房屋的权属关系，农民财产权益得到初步保障；盘活了部分闲置宅基地和农房，为乡村旅游、特色产业发展提供了产权支撑；规范了农村建房管理，为后续村庄规划实施奠定基础。

三、农房一体确权登记的实践困境

1 权属认定复杂，政策执行难度大

1.1.“一户一宅”认定标准模糊：实践中对“户”的界定存在争议，如分户条件、多子女家庭宅基地分配等问题缺乏明确统一标准，导致部分农户“一户多宅”或“有宅无证”情况难以界定。桂阳县在处理批量登记中的确权错误时，发现部分无审批资料的宅基地，需协调实际使用权人与登记簿权利人共同申请，流程繁琐。

1.2 非本集体成员权属认定困难：对于因继承、升学、服兵役等原因导致的非本集体经济组织成员宅基地使用权认定，政策要求需在不动产登记簿注记，但实践中存在证明材料不全、基层审核难度大等问题。

1.3 权属争议调解难度大：农村宅基地权属争议多涉及历史遗留问题，如界址不清、流转不规范等，且缺乏专业的调解队伍，导致争议处理周期长，影响确权登记进度。

2 历史遗留问题突出，分类处理难度高

2.1 违法建设处理棘手：部分农房存在未批先建、超面积建设、占用基本农田等违法情形，且时间跨度大，如 1982 年《村镇建房用地管理条例》实施前后的超面积宅基地分类处理，需核查大量历史资料，操作难度大。桂阳县明确对占用基本农田的暂不登记，但部分农户不理解、不配合。

2.2 审批资料缺失普遍：早期农村建房缺乏规范的审批程序，大量宅基地和农房无用地审批、规划许可等权属来源材料，需通过村民小组核实、公告等方式补充证明，不仅增加工作成本，还容易引发异议。

2.3 数据错误需批量更正：批量发证过程中，出现土地坐落错误、权籍调查数据不准等问题，如桂阳县约 6 万宗已测绘未落宗地块需移交重新处理，技术承担单位更正压力大，且测绘费用扣除等问题易引发纠纷。

3 技术支撑不足，工作效率受制约

3.1 权籍调查技术适配性差：农村地形复杂、房屋分布零散，部分偏远地区缺乏高精度测绘数据，采用解析法实测成本高、效率低；而简易调查方法又难以保证数据准确性，如桂阳县部分乡镇采用勘丈法调查，导致部分房屋面积核算存在误差。

3.2 信息化建设滞后：农村不动产登记数据库尚未完全实现与国土空间规划、户籍管理等系统的互联互通，数据共享不足，如宅基地审批与确权登记信息不能实时同步，导致“批建不符”问题难以及时发现。

3.3 基层技术力量薄弱：乡镇自然资源中心所缺乏专业的权籍调查、测绘和登记人员，部分工作人员业务不熟练，难以应对复杂的权属认定和技术问题，影响工作质量和效率。

4 协同机制不畅，部门联动效果差

4.1 部门职责划分不清晰：农房一体确权登记涉及自然资源、农业农村、住建、公安等多个部门，但部分地区部门职责交叉或存在监管空白，如农业农村部门负责宅基地审批，自然资源部门负责确权登记，两者信息沟通不及时，导致审批与登记脱节。

4.2 乡镇与村组联动不足：乡镇政府作为落实主体，缺乏足够的人力和经费保障，村组干部积极性不高，在权属调查、指界、公告等环节配合不够，导致工作推进缓慢。

4.3 纠纷调处机制不健全：缺乏跨部门、多层次的纠纷调处机制，对权属争议、违法建设处理等问题，部门间推诿扯皮，难以形成合力，如桂阳县部分宅基地权属争议需经村组、乡镇、县政府多级出具意见，流程繁琐且耗时较长。

5 农民认知不足，主动参与度低

5.1 产权意识淡薄：部分农民对农房一体确权登记的重要性认识不足，认为“房子是自己建的，有没有证都一样”，主动申请登记的积极性不高，甚至存在抵触情绪。

5.2 政策知晓率低：对“一户一宅”、面积标准、历史遗留问题处理等政策宣传不到位，农民对登记流程、申请材料、收费标准等不了解，导致申请材料不齐全、反复修改，影响工作效率。5.3 担心权益受损：部分农民担心确权登记后会增加税负、限制房屋改建扩建，或对历史遗留问题处理结果存在疑虑，不愿配合权籍调查和登记工作。

四、农房一体确权登记的优化路径

1 完善政策细则，明确权属认定标准

1.1 细化“一户一宅”认定规则：以户籍登记为基础，结合农村实际制定明确的分户标准，如湖南省规定独生子女家庭不得分户另行申请宅基地，多子女家庭父母应与其中一个子女共同拥有一处宅基地，各地可在此基础上进一步细化操作流程，明确分户申请材料和审核程序。

1.2 规范非本集体成员权属认定：针对继承、升学、移民安置等不同情形，明确非本集体经济组

织成员宅基地使用权的认定条件、证明材料和注记要求。

1.3 建立权属争议快速调处机制：组建由自然资源、农业农村、司法等部门组成的专业调解队伍，制定争议调处流程图，明确调处时限和责任主体，采用“现场调解 + 书面裁定”的方式，高效解决权属争议。

2 分类化解历史遗留问题，优化处理流程

2.1 细化违法建设分类处理标准：按照“尊重历史、实事求是”的原则，分阶段、分情形处理违法建设，如 1982 年前建成的超面积宅基地按实际面积登记，1982-1987 年建成的超面积部分按规定处理后登记，1987 年后建成的超面积部分在登记簿注记。

2.2 简化缺失资料补充程序：对无权属来源材料的宅基地，由乡镇政府牵头，组织村民小组核实土地历史使用情况和现状，公告 15 个工作日无异议或异议不成立后，即可出具审核意见，无需层层上报；对 2012 年《湖南省村镇规划管理暂行办法》实施前建成的房屋，免予提供规划手续证明。

2.3 建立批量错误更正绿色通道：对批量发证中的数据错误，由技术承担单位集中核查更正，自然资源部门抽样验收，简化审批流程；测绘费用扣除等争议，由市县自然资源部门牵头协调，明确责任划分和扣除标准，避免纠纷拖延。

3 强化技术支撑，提升工作效率

3.1 优化权籍调查技术方法：根据农村不同区域实际，采用“解析法 + 简易法”相结合的调查模式，城市近郊区、风景名胜区等区域采用解析法实测，偏远地区采用勘丈法结合影像图核查，确保数据准确性与工作效率平衡。推广无人机航测、移动终端采集等新技术，降低调查成本。

3.2 推进信息化平台建设：整合农村不动产登记数据库与国土空间规划、户籍管理、宅基地审批等系统，实现数据实时共享和互联互通；开发移动端登记申请 APP，方便农民在线提交申请、查询进度，减少跑腿次数。

3.3 加强基层技术培训：由省级自然资源部门牵头，定期组织市县、乡镇工作人员开展权籍调查、政策解读、系统操作等培训，组建技术专家团队下沉指导，提升基层工作人员业务能力。

4 健全协同机制，形成工作合力

4.1 明确部门职责分工：建立“农业农村部门负责宅基地审批管理、自然资源部门负责确权登记和规划许可、乡镇政府负责具体实施”的分工机制，签订协同工作协议，明确信息共享时限、工作衔接流程等，如宅基地审批后 5 个工作日内，农业农村部门需将审批信息推送至自然资源部门。

4.2 强化乡镇与村组联动：乡镇政府设立农房一体确权登记专门窗口，实行“一站式”服务；赋予村组宅基地协管员职责，负责政策宣传、申请材料收集、权属指界等工作，给予适当补贴，提高其工作积极性。

4.3 建立考核激励机制：将农房一体确权登记工作纳入市县政府绩效考核和乡镇工作考核指标体系，设定确权登记颁证率、纠纷调处成功率等量化指标；对工作成效突出的单位和个人给予表彰奖励，对工作不力的予以约谈问责。

5 加强宣传引导，提高农民参与度

5.1 丰富宣传方式：采用“线上 + 线下”相结合的宣传模式，线上通过微信公众号、短视频平台推送政策解读、流程指南等内容；线下组织工作人员进村入户、发放宣传手册、召开村民大会，用通俗易懂的语言讲解确权登记的重要意义和具体政策。

5.2 破解认知误区：针对农民担心的税负增加、权益受限等问题，专门制作宣传材料，明确确权登记不增加农民负担，宅基地使用权受法律保护，改建扩建仍按规定审批，消除农民顾虑。

5.3 树立正面典型：宣传推广农房一体确权登记后农民通过宅基地流转、出租获得收益的案例，如部分农户将闲置农房出租发展乡村旅游，增强农民主动参与的积极性。

五、结论与展望

农房一体确权登记是乡村振兴战略的重要制度基础，对保障农民财产权益、规范农村土地管理、促进乡村产业发展具有重要意义。展望未来，随着乡村振兴战略的深入推进，农房一体确权登记工作将不断完善。在政策层面，需进一步细化适应不同区域的实施细则，加强动态调整；在技术层面，大数据、人工智能等新技术将广泛应用，实现登记全流程数字化；在机制层面，跨部门协同将更加顺畅，形成常态化工作模式。通过持续优化，农房一体确权登记将为农村产权制度改革提供更坚实的支撑，为乡村振兴注入更强动力。

参考文献：

[1] 自然资源部 农业农村部。关于分类化解历史遗留问题扎实做好房地一体宅基地确权登记工作的通知（自然资发〔2025〕217 号）[Z]. 2025.

[2] 湖南省自然资源厅 湖南省农业农村厅 湖南省财政厅 湖南省住房和城乡建设厅 湖南省公安厅。关于做好农村宅基地和集体建设用地房地一体确权登记工作的指导意见（湘自然资发〔2019〕40 号）[Z]. 2019

[3] 郴州市人民政府办公室。关于进一步规范农村村民建房管理的通知（郴政办发〔2022〕12号）[Z]. 2022.

[4] 郴州市人民政府办公室。关于加快推进农村宅基地和集体建设用地房地一体确权登记工作的指导意见（郴政办发〔2020〕25 号）[Z]. 2020.

[5] 桂阳县自然资源局。关于处理农村不动产登记相关问题的会议纪要（〔2024〕第 19 号）[Z].2024.

作者简介：罗素平（1979.10-），男，汉族，人，大专，工程师，主要从事不动产登记工作