摘要：耕地“非粮化”主要是指把耕地用于种植经济作物、挖塘养鱼、发展林果或养殖等非粮食用途的行为，虽然由短期经济效益，但是如果失控会直接挤压主粮生产空间。基于此，本文对耕地“非粮化”有关问题的思考与建议进行研究，首先阐述了耕地“非粮化”的现状和影响，然后介绍了耕地“非粮化”产生的原因，最后提出了落实管理体系、强化规划引领、完善约束机制、改善生产条件、严格执法处置、强化科技支撑这几个对策与建议，希望可以为相关人员提供一些参考。

关键词：耕地；“非粮化”；粮食生产

引言：

耕地是粮食生产的“命根子”，近年来自然资源部门认真落实最严格的耕地保护制度，科学合理利用耕地资源，立足粮食生产安全 , 采取“长牙齿”的硬措施，坚决遏制耕地“非农化”。对耕地遏制耕地“非农化”，坚持惩防并举、标本兼治，构建了一整套严密、精准的执法体系，形成了一套较为完善的制约手段和问责办法，管控成效较好。然而，由于国家调控政策一时难以到位，导致耕地管控效果不理想。在实际工作中，需要结合具体情况，采取科学有效手段，通过综合施策，遏制耕地“非粮化”，进而保障国家粮食安全和维护生态平衡。

1. 耕地“非粮化”的现状和影响

现阶段，我国粮食播种面积占比呈下降趋势，经济作物和养殖业挤占两天。并且，部分地区土地流转后超 90% 耕地不再种粮，尤其是工商资本大规模流入农业后，更倾向于高收益经济作物 [1]。耕地“非粮化”会直接减少粮食播种面积，影响产量稳定性；且部分行为会破坏耕作层，耕地恢复成本较高。加之，优质耕地流失，可能会引发区域粮食供给缺口，需要依赖外部调入，增加系统性风险。例如浏阳市，地处湖南东北部，辖 32 个乡镇（街道）、325 个村（社区），面积 5007 平方公里，人口 149 万，县域经济与县域综合发展位列全国县级城市第 8 位，享有“烟花之乡”“花木之乡”“将军之乡”“千年古县”等美誉。县域经济的高速发展，使得保护与发展的矛盾较为突出。根据第三次土地调查数据显示，浏阳市耕地减少主要是耕地“非粮化”减少，其主要原因就是种植水果、花卉苗木、草皮、油茶、茶叶等作物和挖塘养鱼，主要分布在浏阳市的经济产业欠发达乡镇。其种植时期，种植花卉苗木、油茶、茶叶主要从上世纪九十年代就已经开始，种植水果、挖塘养鱼则主要近几年刚刚兴起。就对耕地的破坏影响而言，种植油茶、茶叶、水果均长期占用耕地导致无法粮食生产，但并不实质性的破坏耕地耕作层；挖塘养鱼问题由于需要降低表土标高，达到储水的目的，往往会将耕作层置于水塘四周，只要塘排不硬化，并不造成耕作层的流失。而种植花卉苗木、草皮等作物除长期占用耕地导致无法粮食生产外，由于需要带土移栽将导致耕作层的流失。上述“非粮化”问题，不但影响粮食生产潜能挖掘，也容易引发农村土地资源变化和农村整体生态环境的改变，给农业农村可持续发展带来现实问题。

2. 耕地“非粮化”产生的原因

2.1 人均耕地面积少

受地形地貌和历史原因影响，部分地区耕地面积少、人口多，平摊下来的人均耕地和户均耕地面积均较少 [2]。就浏阳市来说，人均耕地不足 0.5 亩、户均耕地不到 2 亩，受农村户口政策和承包经营权政策的影响，许多农村人口实际迁移至城市，但户口不愿迁移、耕地不愿交还，坐等征地拆迁或吃粮食直补空饷，导致农村人口持续增加，人均耕地面积日趋减少，与北方户均耕地60-80 多亩相比，户均种粮收益无法形成集聚效应。

2.2 种粮比较效益不高

受市场经济影响，农药化肥等农业生产资料价格和人力成本不断攀升，粮食生产利润已经处于低谷，农民种粮积极性不高。在正常年景下，农户种一亩田，以两季种植亩产 2000斤计算，1.5 元 / 斤市场收购价，其收益仅 3000 元 / 亩，把农资、耕田、管水、收割、人工等成本除去之后，大概纯收益就每亩 600-800 元左右的利润，加上种粮补贴、耕地地力保护补贴、育秧补贴、杂交水稻种子补助、机械插秧补贴，每亩纯收益可达 1125-1325 元，按户均 2 亩计算，一年每户剔除人工等成本费用后种粮纯收益仅 2250-2650 元，且劳动强度极大，如果遇到洪涝、干旱等自然灾害，收益更低。另外，由于外出务工收益远比从事粮食生产收益高，大多数农村青壮年劳动力更倾向于将耕地流转给他人种植经济效益更高的经济作物，有的甚至直接抛荒 [3]。据调查，目前从事粮食生产多为留守家中 50 岁以上中老年人和妇女，农业劳动力呈现结构性紧缺。这些因素是导致耕地“非粮化”根本原因。

2.3 农田水利条件制约

我国部分地区田块小而分散，耕作上很难实现机械化，且农田水利极易损坏，加之土地大多为红壤结构，较黑土地产值较低，粮食生产难以做到“旱涝保收”，农户每年冬季需要投资投劳开展小水利维护，增加了粮食生产成本，久而久之一些偏远地区农田由于缺少资金和项目支持，容易导致“非粮化”[4]。

2.4 耕地重金属污染限制

过去由于环境影响制约缺乏警惕性，导致许多工矿用水直排耕地中，导致许多耕地污染严重，为保障农产品质量安全，从源头上解决超标粮问题，按照省、长沙市安排部署，浏阳市就有种植结构调整耕地和严格管控区耕地必须全面退出水稻生产，无可避免的造成了“非粮化”。

2.5 缺乏经济杠杆调节

对于栽种花卉苗木、水果、草皮、挖塘养鱼等过去均属于农业行为，由于耕地的平整度、交通网、水系网均优于其他地类，其种植在其他地类的成本要大大高于耕地，国家对上述种植行为均未征收任何税费，没有实现税收管控，导致农民选取栽种成本低的耕地作为种植地块。

3. 耕地“非粮化”的解决对策和建议

3.1 落实管理体系

耕地作为国之大者，至上而下全面推行耕地保护类似“田长制”的管理模式，按照党政同责要求，明确各级管理者，构建属地管理、分级保护、逐级负责的耕地保护体系，同时明确保护工作内容、铺排管理方式、明确部门责任分工，实现耕地保护责任全覆盖 [5]。并且，需要注重数据共享平台构建，整合自然资源、农业农村部门数据，建立耕地用途动态数据库。此外，如果扶贫或乡村振兴项目没有落实用地审批，很容易引发整改损失。在实际工作中，应健全风险预警机制，针对产业项目用地，前置审批环节增设耕地用途审查。

3.2 强化规划引领

耕地“非粮化”更突出表现为农业产业发展的导向问题。相关部门应构建好农业发展规划，配套相关激励政策，激发农民自发种植粮食的热情。在该项工作中，需要预留 10% 建设用地指标支持乡村产业，但是需要严格区分耕地类型。针对永久基本农田，强制种植粮食，禁止林果、挖塘养鱼；针对一般耕地，允许粮食 + 经济作物轮作，如烟叶 - 水稻轮作，可以提升地力 [6]。同时，需要做好纠偏历史误差工作，针对三区三线划定时误把坑塘、道路纳入耕地的遗留问题，可以通过实地核查和图斑修正，重新核定耕地属性。此外，需要做好产业布局引导工作，在村庄规划中划定农业产业带，如粮食 +N 模式，引导经济作物向园地、未利用地转移。

3.3 完善约束机制

进一步提高涉粮补贴精准性，确保“种地得补贴、不种地不得补贴”的良性财政补贴政策落到实处，国家或省级层面可以通过卫星监测，直接将“非粮化”地块数据推送给补贴发放审核部门，对“非粮化”的耕地不再发放耕地相关补贴到户，产生的结余资金专项用于“非粮化”治理 [7]。另外，通过卫星长期监测发现 2 年未种植粮食耕地，可根据《基本农田保护条例》第十八条，承包经营基本农田的单位或者个人连续 2 年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。可由县级农业农村部门责令村组作出终止耕地承包合同并收回耕地的决定，再组织将耕地发包给其他种粮农户。此外，可以适当提升种粮补贴额度，对退草还田农户给予阶梯补偿，且取消非粮化项目补贴；还可以执行《农村土地经营权流转管理办法》，工商资本流转耕地需要缴纳“复耕保证金”，违约时用于土壤修复。

3.4 改善生产条件

改善生产条件，是应对耕地“非粮化”的重要措施。在实际工作中，一方面充分利用基本农田建设和农田水利建设等项目，继续完善基础设施建设。在该过程中，可以统筹水利、道路、电力设施配套，重点修复损毁沟渠和机耕道，推广节水灌溉技术，如通过重建灌溉系统，把虾塘恢复为高产良田。同时，可以推广绿肥种植和测土配方施肥，实施镉污染治理技术，提升稻米卫生品质。另一方面，发挥党员先锋模范作用，引导农民投资投劳自觉维护承包田的灌溉沟渠，保障灌溉用水“最后一百米”的通畅，确保旱涝保收，防止因客观原因导致耕地“非粮化”。如澄潭江镇将党员纳入护田员队伍，分片包干动态巡查，2021 年实现耕地“零违法”；沙市镇河背村将耕地保护写入村规，党员带头组织“退草还耕”，动员农户参与沟渠维护，600 亩草皮地复垦后亩产达1332.9 公斤。

3.5 严格执法处置

严格执法处置，是耕地“非粮化”整治的压舱石，其既兑现了“国之大者”的政治承诺，也通过制度化、网格化、人性化手段，把法治力量转化为农民可感可及的种粮信心。在实际工作中，对于新增破坏土地耕作层、影响耕种行为，如植树造林、发展林果业，挖塘养鱼，依法进行处置，出台实际可行的执法处置操作规范和“非粮化”认定标准，坚持“违法处罚、损毁赔偿、违约收回”原则，真正扭转耕地保护力度不足的局面。例如，增量零容忍，严查新增侵占行为，如对违建耕地直接约谈问责，且实施卫片执月度通报机制。再如，存量渐进整改，茶叶、中药材等低影响类，签订三年还粮协议；挖塘养虾等搞破坏类，强制回填进行复耕。此外，针对破坏耕作层案件，移送司法机关，形成震慑。

3.6 强化科技支撑

在耕地“非粮化”的解决过程中，建议强化科技支撑，更好的遏制耕地“非粮化”趋势。在该过程中，可以构建子能化监测预警系统，利用卫星遥感技术和高精度无人机巡查，实时监测耕地利用状况，自动识别非粮化图斑；开发耕地保护智能平台，整合土壤墒情、作物类型、气象数据等，通过算法模型预测非粮化风险区域 [8]。同时，可以推广精准农业技术，在示范区部署物联网设备，如田间传感器、智能灌溉系统，实现水肥一体化管理，降低种植成本，提升粮食收益；还可以推广高标准、高技术、高品质的试验范围，引入耐盐碱水稻等新品种，配套智能农机作业。并且，建议进行田长制的数字化省级，依托当地平台，增设非粮化整改跟踪模块，实现问题图斑的线上分配、整改反馈、验收闭环。此外，可以开展技术培训和示范推广，针对资本主导型非粮化区域，组织“退苗还粮”技术培训，传授土壤修复、轮作栽培等方法；扩大研学基地规模，战时数字农业技术，如气候监测、无人机播种等，吸引新型经营主体参与粮食生产，进而形成技术反哺耕地的良性循环。

结束语：

总而言之，在新时代背景下，注重耕地“非粮化”有关问题的思考与建议研究是非常必要的，不仅能够保障国家粮食安全，还能够促进农业可持续发展和农民增收。现阶段，由于受到组多因素影响，耕地“非粮化”情况较为突出，阻碍了农业和生态发展。想要有效改善这一现状，在实际工作中需要结合当地具体情况，明确耕地“非粮化”产生的原因，且制定针对性的对策和建议，进而有效遏制耕地“非粮化”趋势，确保耕地资源的可持续利用。

参考文献：

[1] 韦冬露 , 肖智 , 韦水军 , 补蕙宇 . 中国耕地非粮化区域非均衡性及分区调控策略研究 [J]. 世界地理研究 ,2026,35(02):129-140.

[2] 张晴 , 曹佳慧 , 王承武 . 多元主体视角下耕地非粮化驱动因素与治理策略——以河南省兰考县为例 [J]. 农村经济与科技 ,2025,36(22):30-34.

[3] 孙小笑 , 刘永超 , 高敏 , 刘晓丹 , 郑天 , 李加林 . 长三角地区耕地非粮化时空演变特征及其影响因素分析[J]. 中国农业资源与区划,1-19.

[4] 田良辉 , 张佳一 . 湖南省西部山区耕地“非粮化”影响因素分析 [J]. 农村经济与科技 ,2025,36(21):56-59.

[5] 程宪波 , 欧维新 , 张雄 , 胡申渝 , 明珺瑶 , 王坤鹏 . 快速城镇化地区耕地非粮化治理路径 [J]. 中国人口·资源与环境 ,2025,35(11):174-184.

[6] 周旭海. 东亚农业模式下耕地“非粮化”问题：演进、成因及对策[J]. 云南农业大学学报 ( 社会科学 ),2025,19(06):146-152.

[7] 朱玉莹 , 邓舒琴 , 资浩博 , 李小马 , 陈法霖 . 湖南省县域耕地非粮化空间分异及其影响因素——基于两种指标的比较研究 [J]. 农业与技术 ,2025,45(17):80-84.

[8] 陈思 , 王守智 , 林依标 . 精准施策破解耕地“非粮化”问题的调查与思考 [J]. 中国土地 ,2022,(03):23-25.

作者简介：何峰安（1981.11-），男，汉族，湖南浏阳人，本科，中级职称，主要工作方向：土地工程