摘要：紧急管制是指政府组织为应对突发公共事件所做出的在一定地域范围内对公民基本权利和社会生活秩序进行限制和克减的禁令性行为。紧急管制的专属主体是政府组织；应急管制的权力基础是特别行政规范权；应急管制的启动事由是法定的突发公共事件；应急管制内容是对公民权利和社会公共秩序的必要限制。

关键词：特别行政规范权；突发公共事件；权利克减

在2020年新冠疫情防控大战中，武汉市政府实施了被称为史上最严的管制措施——“封城”“封小区”，有效避免疫情失控和蔓延，也因此成为国内国际疫情防控的标杆案例。然而，对于这一紧急状态下的管制行为，网络上曾一度充斥各种不解和质疑的言论。因现行立法的模糊，学术界也未能对此进行令人信服的回应。 “战时管制”、“戒严”，“应急管理”、“静默管理”等五花八门的各种表述出现于现有研究文献中。这种“封城”“封小区”的行为性质是什么？其主体、权力基础和权力内容之法理如何理解？[1]本文尝试建构“紧急管制”概念，通过对其主体、权力基础、法定事由及管制内容的辨析，试图更准确地界定和阐释此类特别行政行为。

一、紧急管制的行为主体是县级以上人民政府

（一）现行立法对紧急管制主体的规定

《突发事件应对法》第7条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”第8条规定：“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构”。2020年1月20日，武汉市政府成立“武汉市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部”。随后连续发布系列管理通告，启动紧急管制程序：1月23日第1号通告：关闭离汉通道，武汉封城，阻断市内公共交通； 1月25日第9号通告：社会车辆进行；2月10日第12号通告，全市小区封闭管理；2月16日发布第13号公告，关闭全市公共场所。上述应急管制行为是以武汉新冠疫情防控指挥部名义作出的，而其实质主体是武汉市人民政府。

（二）现行立法对紧急管制权力内容的规定

现行立法不仅从宏观上规定县级以上人民政府是应急管制的法定主体，还明确赋予其各项具体的应急管制权力。根据《突发事件应对法》第49条、50条，《传染病防治法》第42条，《突发公共卫生事件应急处理条例》（以下简称《应急条例》）第33条等规定，县级以上人民政府的紧急管制内容包括：1、危险源的封锁。2、交通管制。3、关闭特定场所。4、限制和中止生产经营活动。5、停产、停业、听课。6、控制特定公共设备与公共资源。7、疫区封锁，疏散和隔离相关人员等。武汉市政府在疫情期间发布的系列管制通告正是基于以上应急法律法规做出的。

二、紧急管制的权力基础是特别行政规范权

（一）行政权与行政规范权。

行政权在现代社会中的扩张，表现为挣脱启蒙思想家们设置的三权分立藩篱，不可逆地向司法和立法领域渗透，形成权力形态的多元化。在我国，行政权司法化表现为行政裁决、行政复议、行政程序等权力形式；行政权向立法领域渗透的显著标志则是行政规范权，[2]即行政机关制定和颁布具有普遍约束力的行政规范性文件的权力。行政规范权既体现我国行政权结构的复杂性，也体现行政权运行的独特性。

1、行政规范权是行政权结构的重要组成部分。行政权在现代社会的扩张，催生行政司法和行政规范权的形成，使行政权内部结构呈执行、司法和规范权三位一体相辅相成之态势。执行权秉负行政权之原初使命，行政司法于公共事务管理中承担解纷功能，而行政规范权则为社会公共秩序订制应然规则。

2、无规范即无行政。行政权的执行性，决定无法律即无行政成为行政权运行的至上法则。而行政法治并不意味着立法机关之意志是行政权唯一规制维度，委任立法和其它国家机关制定的规则也是行政权运行的基点。特别是在我国，行政执法行为中的“法”很大一部分是行政机关制定的各级各类具有普遍约束力的行政规范。

3、行政规范权内容的双重性。在我国，行政规范行为包括两个方面，一是有权行政机关制定行政法规和行政规章，即行政立法行为；二是大量没有行政立法权的行政主体依其法定职权和程序，制定具有普遍约束力的其它行政规范性文件行为。二者虽然在适用主体和效力上存在层次之分，但在管理现实领域都有大量的实践体现。

（二）紧急管制与特别行政规范权

行政规范权的运行是试图为社会公共生活定制一套应然的秩序框架，从而设定长治久安的和谐愿景。而紧急管制是地方政府为应对突发公共事件，制定和颁布应急性的管制规则和措施，是一种“特别”的行政规范权。其特殊性包含以下几个方面：

1、紧急性。应急管制中的禁令性规范，是地方政府为有效处置突发公共事件，而对不特定相对人基本权利进行的普遍限制。因此，这种行政规范权以突发事件为其法定事由，如传染病流行之时政府可以疫区进行封锁。同时，应急管制的内容即公民权利限制的范围也须与突发事件的严重程度相符。

2、法定性与自由裁量性相结合。法无授权不可为，应急管制的行政规范权当然首先源于应急法律法规的授权。《突发事件应对法》第49条和第50条、《传染病防治法》第42条和《应急条例》第33条等应急管制的权力主体和内容都做出较明确的规定。另一方面，应急管制的授权在立法上是留有一定自由裁量空间的。上述应急法律法规在规定应急管制权力内容中，均使用“可以”、“有权”、“根据需要”、“必要时”等文字进行表述。只有对突发事件的危害程度以及在地方事务管理中的权重关系进行客观科学评估后，才能启动应急管制的规范权。

3、程序上的特殊性。抽象行政行为的合法性要件包括严苛而完整的程序保障要求，如主体适格、民主讨论、行政首长签署、公共平台发布等。紧急管制虽然表现为抽象行政行为形态，但紧急法治保障原则赋予其程序上的特殊性。如决策和审批的快捷性，管制形式的粗放性，时限的短暂性等。

三、紧急管制的法定事由是突发公共事件

（一）突发公共事件及其特点

根据《突发事件应对法》 第3条，突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”包括洪涝、火灾、台风、地震等自然灾害以及核泄漏、传染病爆发等。因该类突发事件具有重大公共危害性，故又称突发公共事件或公共安全事件。突发事件具有突发性和偶然性，即突发事件是在人们缺乏心理准备和资源储备的主客观环境下出现的。突发事件具有灾害性。包括对公众生命构成威胁、对公共财产造成损失、对各种环境产生破坏、对社会秩序造成紊乱和对公众心理造成障碍，甚至还可能引发国际矛盾与冲突。突发事件还具有扩散性。突发事件造成的影响不仅仅局限于发生地，往往引发跨地区的扩散和传播，

（二）紧急管制与其它管制行为

法定事由的特殊性，使应急管制区别于其它领域的管制行为。首先，应急管制不同于常态中的政府管制。后者包括经济管制和行政管制。经济管制和行政管制均基于上位法和国家政策的规定，目的是防范可能出现的危害公共安全的违法行为，常态中的政府管制具有长期性和稳定性，法不变管制即不变。而应急管制因突发事件而产生，也随突发事件终结而结束。其次，应急管制也不同于司法管制。司法管制的事由是犯罪行为，具有事后惩处性、个体性、危害确定性，期限法定性等特征。而应急管制的法定事由则使之具有依附性（依附于事件处置的系统工程）、公共性、时限不确定性等特征。

（三）紧急管制与紧急状态

有学者用“紧急状态”一词来表述突发事件 [3]。笔者认为，作为学理概念的紧急状态有广义和狭义之分。欧洲人权法院曾对“公共紧急状态”做出过解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威肋”。[4]借用欧洲人权法院这一解释，广义上的紧急状态与突发公共事件这两个概念基本是通用的。在立法上，我国用来调整广义紧急状态关系的是《突发事件应对法》、《传染病防治法》等应急法律法规。而狭义的“紧急状态”则仅指危及国家安全的政治和国防公共事件，因其启动的国家管理行为不是本文所称的应急管制，而是 “战时管制”和“戒严”。

“战时管制”并非严谨的法律术语，其基本内涵是指当进入战争状态时，国家为了维护人民的安全所采取的管控措施。我国《戒严法》第2条规定“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严”。综上，“戒严”的事实基础是狭义的“紧急状态”即危害国家安全的公共危机事件，而非广义上的“紧急状态”。

四、紧急管制内容是对基本经济权利和生活权利的限制

（一）对企业和个人基本经济权利的限制

1、财产权利的限制。我国《宪法》和《民法典》均对行政征用进行了原则性的规定，而《突发事件应对法》和《传染病防治法》则对救援物资的紧急征用和统一调配做出明确规定。新冠疫情防控中，各级各地方政府控管疫情防控所需的医药物资和其它资源，征用包括医用口罩、酒精等防疫物资。武汉市政府针对治疗床位的不足，征用了武汉客厅、武汉国际会展中心、洪山体育馆等场所搭建十余所“方舱医院”。一些医院、工厂、酒店、学校宿舍等也被紧急征用作为病人治疗和隔离的场所。

2、自主经营权的限制。主要包括三个方面：第一，强制停产停业。如根据第9号公告，从事出租车、网约车经营的公司必须中止运营；第13公告明令要求从事文化、体育、旅游的组织停止服务。第二，限制经营内容及方式。根据《突发事件应对法》第52条规定，疫情防控中，行政权强制干预下的医护用品生产企业，必须服从人民政府的统一指挥，调整生产计划，集中资源生产急需医护用品。运输和流通资源同样由政府统一管控，航空、铁路、公路部门必须重点保障防疫物资和生活物资运输，企业常规流通模式被迫改变甚至停止。企业的经营服务方式也受到一定的限制。如武汉市疫情防控指挥部第14号公告规定，快递公司必须改变传统服务到家的投递方式，而采用“无接触投递”；第13号公告规定，零售药店一律实行实名登记制度，行政权强行介入平等主体的民事服务关系。

（二）对公民生活权的限制

当代世界，生活权已被国际社会公认为一种基本人权。在许多国家的宪法上，生活权也被作为公民的基本权利得到宪法确认和保障[5]。在我国宪法语境下，公民生活权是通过自由权和社会保障权加以规定的。包括人身自由、言论自由、居住自由、通信自由、科学研究、文化艺术创作和其他文化活动自由、婚姻自由等以及公民的社会保障与社会福利权和最低生活水准权。突发公共事件中，为了尽快消除社会秩序的失衡状态，必须强制性暂时克减公民生活权利，于一种非正常状态的“稳定”中，有效处置公共危机。

1、身体自由权的限制。根据《传染病防治法》第39条，公安机关可以协助医疗机构对传染病人实施强制治疗，对疑似病人和密切接触者进行强制隔离。武汉疫情防控指挥部第12号、第13号公告，规定进入公共场所人员强制要求戴口罩和体温检测；第16号公告规定新冠肺炎患者完成治疗出院后，必须在指定场所强制康复隔离14天。

2、居住和出行自由的限制。《传染病防治法》第42条规定，人民政府有权封锁甲类传染病爆发的疫区，有权关闭可能造成传染病扩散的场所。《突发事件应对法》第39条规定，突发事件发生后，人民政府有权采取的处置措施包括“疏散、撤离人员”、“封锁危险场所、划定警戒线”、“交通管制”等。武汉市政府在疫情防控中，采取“封城”、“封小区”、“封感染单元楼栋”、阻断市内交通等措施，限制武汉市民离开武汉、离开小区甚至离开所住住房，其居住和出行自由权受到极大限制。

3、生活物质资源的限制。《传染病防治法》第42条第1款规定，传染病流行、爆发时，实施应急管制的人民政府可以“限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动”。《应急条例》第34条，“突发事件应急处理指挥部根据突发事件应急处理的需要，可以对食物和水源采取控制措施。”类似于“战时管制”的行政紧急管制下，原本由市场规律调解的供需关系陷入失衡状态，管制区域内居民无法自由选择购买生活必需品，甚至基本生活条件的社会保障秩序也会陷入短暂的瘫痪状态，生活资源供需关系的通过特别行政权力予以调节。