一、引言

从“基本公共服务均等化”的提出到2020年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的印发，再到2021年中央一号文件对城乡基本公共服务均等化的强调，中国政府对于基本公共服务均等化进程的重视程度可见一斑。自古以来，“和谐”观念便在中华民族的思想中占据着重要地位，因此，新时代中“如何推进中国协调发展、共同富裕”也就顺理成章地成为了学术界和中国政府关注的重点。而作为与公民切身利益相关的基本公共服务自然而然成了其重要的透视点之一。在基础设施、医疗卫生、基础教育等公共服务领域，广大发展中国家的农村地区均落后于城市（世界银行，2003），而中国作为最大的发展中国家，尽管经济实力不断增强，但受诸如公共品在城市的生产成本较低（Arnott和Gersovitz，1986）、快速工业化导向下以农业税为手段对城市和农村“厚此薄彼”（Krueger等，1992）等因素的影响，至今也难以弥合城乡之间基本公共服务的鸿沟。因此，从“量”到“质”的发展重心转变和工业反哺农业不仅是国际上工业化过渡的普遍经验，更是新形势下高质量发展的要求。

中国政府虽然采取了一系列政策措施，但从现实来看，城乡基本公共服务非均等化的矛盾依旧突出，距离真正的均等化还有很大差距。我国城乡基本公共服务非均等状态不仅具体表现在如城乡基础设施、城乡教育发展、城乡医疗配置、社会保障体系以及城乡劳动力就业机会等部分项目中（王翠芳，2007）；还在空间上的差距也同样显著，有研究指出中国东中部和西部的城乡基本公共服务均等化的差异显著（杨晓军和陈洁，2020）。而对于城乡基本公共服务非均等化现状缘何形成，传统观点认为均等化程度与经济发展程度存在密不可分的关系，但作为一个长期性、固化的问题，城乡二元经济的非均衡绝非仅仅通过城乡经济的均衡发展便可解决。除却经济之外，城乡居民的政治影响力差异、财政支出的城市偏向亦是主要原因，但在中国特殊的政治、制度背景下，前者仅具有部分解释力，而后者成为主要原因（高彦彦等，2010；陆铭，陈钊，2004；程开明，2008），遗憾的是，通过扭转财政支出城市偏向来促进城乡基本公共服务非均等化的政策实施效果往往不尽人意。

中国幅员辽阔，各省份、地区不论是经济发展程度，还是地区文化等都具有显著差别。广东省作为全国经济体量最大的省份，其城乡基本公共服务均等化状况理应整体偏优，但实际上广东省内部呈现的却是珠三角“一家独大”的非均衡状况。因此，本文参考杨晓军和陈浩（2020）的研究做出一定修改，选择粤东地区具有代表性的汕头市，计算出汕头市在2009-2020年间的城乡基本公共服务均等化指数，在此基础上对汕头市城乡公共服务均等化发展现状及问题展开分析并提出对策。

二、汕头市城乡基本公共服务均等化现状

（一）教育均等化稳中有进

一是义务教育全面普及。2021年汕头市的小学毕业生升学率、学龄儿童入学率均达到100%。二是中高等教育进一步提质升级。2010-2021年间，汕头市高中毛入学率从85.26%提高到98.25%，并且，截至2021年，汕头市设有330所中等学校，汕头大学、广东以色列理工学院等5所高等学校。除此之外，2022年汕头市城乡义务教育公用经费补助资金全年预算数高达10.66亿元，实际补助达标率及覆盖率均达100%。同时，汕头市农村教师队伍也在不断壮大。

汕头市当局通过《关于促进和保障农村学前教育普惠健康规范发展的决定》、《广东省城乡义务教育补助经费管理办法》、定向培养乡村小学全科教师等一系列措施，为乡村教师发展提供了良好的政策环境。由此可见，汕头市教育均等化以义务教育阶段为基础，进一步向学前教育和高等教育扩展，统筹城乡义务教育资源，加快缩小城乡教育差距的进程。

（二）公共设施均等化大幅提升

根据分项计算结果，在2009到2020年间，从全省来看，汕头市城乡公共设施均等化指数最小值也有0.17，远高于全省中位数的0.124。即使放大至粤东地区上看，汕头市在城乡公共设施方面同样处于领先地位。且据公开数据显示，截止至2021年，汕头市的供水普及率和燃气普及率分别达到了100%和98.96%；在污水处理率和生活垃圾处理率方面同样的达到了98.70和100%。可见汕头市在基本公共服务设施覆盖率方面已有明显提升，并维持在较高水准。

在移动通信方面，根据分项计算结果，在2009到2020年间，汕头市在移动通信均等化方面发展迅猛，2010年汕头市移动通信均等化的指数增长率高达32%，并2012年后保持正增长，在2020年达到了最高值0.34，相较于2009年增长92%。

在此基础上，汕头市进一步顺应新形势变化，推行《汕头市新型基础设施建设三年行动计划（2020—2022年）》，以期加快建设新型基础设施，为新时代数字化、信息化的公共设施打下坚实基础。

（三）社会保障均等化逐步发展

根据分项计算结果，在2009到2020年间，汕头市社会保障均等化程度逐年持续攀升，并在2020年达到最高值0.29，不但远高于全省中位数0.20，且在样本计算的20个地级市中同样处于上游。

汕头市不仅通过“银龄安康”、适时调整保障比例等方式，还同时推进落实国务院最新颁布条例《社会保险经办条例》，进一步保障城乡居民社会保障利益；并在“十四五”规划中对医疗保险覆盖率提出硬性约束，对基金安全、保障程度等目标做出预期。可以看出，汕头市在城乡社会保障均等化程度上，从小项目覆盖到整体覆盖再到提效提质，不断发展，遵循从“量”到“质”的演进逻辑。

（四）医疗卫生均等化提质优化

根据分项计算结果，在2009到2020年间，汕头市医疗卫生均等化指数稳定在0.14到0.17之间，呈现持续波动下降趋势，从全省来看，其最大值0.17更是不及全省的中位数0.18，处于全省较低位。据公开数据显示，截止至2021年，汕头市医疗机构数量达到1963个，基本实现对汕头市的市、乡镇、社区（村）的覆盖。

汕头政府出台《汕头市医疗卫生设施专项规划（2020-2035年）》、《汕头市“十四五”时期医疗保障事业高质量发展工作方案》等一系列政策措施，不断深化医疗保障制度改革，推动医疗资源在全市的结构优化、均衡分布，形成新增医疗机构从中心城区向周边城区发散拓展的态势。

三、汕头市城乡基本公共服务均等化存在的问题

（一）汕头市整体城乡基本公共服务均等化水平仍然不高

从整体计算结果上看，虽然汕头市在2009年到2020年间城乡基本公共服务均等化指数有所提升，但整体仍然处于全省较低水平。虽与粤东其他城市相比略有领先，但相较于珠三角地区仍然望尘莫及。

那么，近十年的均等化进程缘何“长路漫漫”？这当然离不开汕头的经济发展水平和逐年攀升的财政压力。接近578万的人口数量带来了庞大的公共支出压力，GDP却仅有3000亿元左右，与经济发展程度较好的广州市差距有近十倍。须知，“财政作为庶政之母”，经济发展水平与公共服务之间有着不可忽视的重要一环——财政。此处采用一般公共预算收支缺口/一般公共预算收入进行表征，可见汕头市的财政压力逐年攀升，并在2020年高达2.97，远超全省的平均水平。从收入端上看，在2021年后与房地产行业相挂钩的土地财政逐步难以为继；而在支出端，由于汕头市青年人口流出较大和人口老龄化问题较为严重，将面临着社会保障支出的不断扩大，可预见的是未来财政收支缺口会进一步上升，不利于城乡基本公共服务均等化的实现。

（二）汕头市城市偏向仍然较为严重

汕头市基本公共服务在地理上整体呈现从中心城区向四周乡镇递减的网状结构。而公共基础设施的数量，不仅在在空间上都呈现出“市—县—镇—乡—村庄”梯度递减的特征，在质量上也同样如此。且在2018-2021四年的财政支出上，农林水支出的比例仅占一般公共预算支出的6%-7%左右。其支出比例一定程度上反映了汕头市的城市偏向短期内难以扭转，财政资源仍大部分集中在城市等经济资源的区域，虽然这也与落后地区可能存在的经济赶超动机相符合（穆小林和高跃光，2016），但在财政压力进一步攀升、整体经济下行等诸多因素的影响下，可能产生更加强化的城市偏向，从而导致城乡差距进一步扩大。况且，从汕头市十大民生实事的形成过程上看，城市居民较高的参与度和参政议政热情难免会对项目的偏向造成影响；从结果上看，2023年十大民生实事项目中，与中心城区相关的项目占据较高比例。也就是说，虽然各级用于平衡城乡基本公共服务均等化差距的政策工具仍在实施，但现实中地方政府的行为并没有因此而改变，因而长期的城乡基本公共服务均等化将难以存续。

（三）汕头市乡村基本公共服务人才队伍有待加强

对于汕头市而言，基本公共设施、学校设施等方面已然有了很大提升；对于教育而言，以往学位不足、功能落后等的状态已不复存在，但乡村教师队伍人员的整体素质、水平仍有待提高，这也导致了教育资源非均等的现状仍然存续，拥有较高升学率的学校仍然集中在城市区域或少数学校。同时，在医疗方面，农村卫生人员的整体水平仍然远落后于城市，抗生素和激素滥用等现象在农村的医疗中并不鲜见，虽然短期内有较好的效果，但无异于“饮止渴”。其诱因很大程度上是乡镇事业编制岗位不足、待遇较低、职业发展空间较小，而基础投入大、投资回报率低也使得企业和公共组织难以弥补这方面的缺位。

四、汕头市城乡基本公共服务均等化问题的对策

（一）夯实汕头市城乡基本公共服务均等化基础

因此，应该深化公共财政政策改革，将基层政府的事权和财权相匹配，同时不可忽视对于基层政府的转移支付，为推进城乡基本公共服务均等化提供保障。其次，加强资金的使用效率，加强对财政资金的绩效评估，适时做出调整，同时加强涉农资金整合，改善以往涉农资金使用分散、效率不高的弊病，杜绝“形象工程”、“重复建”等现象，把资金花在刀刃上。

（二）优化汕头市政府决策函数

首先，应当探索财政在农村投入的硬约束，通过法律、政策等手段将财政对农村的投入形成硬性指标。其次，加强民主建设。要在思想上调动农村居民参政议政的积极性，可以在初期适时予以物质奖励等方式。同时，完善信息沟通渠道，采用科学的手段考虑不同区位公民在网络基础设施建设、平均文化素质之间的差异，采取“实地调研——搜集意见——科学分析——形成决策”的方式尽可能地了解、均衡不同区位居民的利益，并将农村居民的表达需求纳入政府的决策。再者，探索将城乡均衡、公民福祉等因素纳入政绩考核的方式，阻断地方官员作为“理性人”从自身利益出发，并体现为追求地方经济增长的路径过程。

（三）完善汕头市农村基本公共服务配套措施

对于农村基本公共服务人才缺少的问题。首先应当加强对农村地区的财政、要素支持，通过优化人才政策、提高待遇、相应配套建设等方式吸引优质人才向农村汇集。其次，完善公共服务多元供给的机制，在政府为主导的前提下，辅以企业、第三部门等主体加以补充，这同样需要政府运用财政补贴、政策引导等方式弥补农村公共服务投入回报周期长、成本高等问题。再者，加强横向补充，通过信息技术的线上教学、远程就医等方式减少教育、医疗等资源不平等的程度。同时，完善对落后、农村地区的人才支援机制，可通过定向援村计划、提供人才轮岗等方式解决短时间内农村基本公共服务人才的缺位。

参考文献：

[1]杨晓军，陈浩.中国城乡基本公共服务均等化的区域差异及收敛性[J].数量经济技术经济研究，2020，37（12）：127-145.

[2]高彦彦，郑江淮，孙军.从城市偏向到城乡协调发展的政治经济逻辑[J].当代经济科学，2010，32（05）：23-31+124.

[3]程开明.从城市偏向到城乡统筹发展——城市偏向政策影响城乡差距的Panel Data证据[J].经济学家，2008（03）：28-36.

[4]王翠芳.试探新农村建设中城乡基本公共服务均等化问题[J].经济问题，2007（05）：82-84.

[5]丁维莉，陆铭.教育的公平与效率是鱼和熊掌吗——基础教育财政的一般均衡分析[J].中国社会科学，2005（06）：47-57+206.

[6]缪小林，高跃光.城乡公共服务：从均等化到一体化——兼论落后地区如何破除经济赶超下的城乡”二元”困局[J].财经研究，2016，42（07）：75-86.

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[8]Krueger A O. The political economy of agricultural price policy： Volume 5， a synthesis of the political economy in develo** countries[M]. Johns Hopkins University Press for World Bank， 1991.

基金项目：大学生创新创业训练项目202210564021、2023105641156的阶段性成果