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摘要：当前，城市更新和低效空间再开发已成为推动城市发展的主旋律。针对小城市更新普遍存在的“低效空间再开发碎片化”和“过度逐利导致权益失衡”两个关键问题，本文以富民县城市更新和低效空间再开发规划实践为例，提出：应抓住城市自身的生长需求及长远发展目标，站在一个更宏观、更高远、全域更新的视角去统领低效空间再开发工作，探索“以城市整体为对象，全域统筹更新行动和低效空间再开发”和“建立经济效益与公共利益平衡机制，实现多元主体共赢”的策略，以期为广大的小城市更新和低效空间再开发提供有益借鉴。

关键词：低效空间；城市更新；开发策略；小城市

中图分类号：TU984 文献标识码：A

1 引言

一般认为，城市更新是针对城市的物质性、功能性或社会性衰退地区，以及不适应当前或未来发展需求的建成环境进行的保护、整治、改造或拆建等系列行动[1]，是城市发展到一定阶段必然经历的再开发过程[2]。随着我国社会经济转型和国土空间规划时代的到来，在生态文明建设指引和“三区三线”的严格管控下，“盘活存量，控制增量”成为城市更新行动和低效空间再开发的普遍共识。城市更新理论和实践也从过去主要关注物质形态改造，转向以人为本的综合与可持续更新[3]，并注重思考更新背后的政治、经济、社会等动力机制[4]。

相较于发达的一线大城市，小城市由于经济基础薄弱、城市治理能力低下、城市规划管理滞后等一系列原因，城市“三旧”及低效利用空间用地往往量大面广。因此，不能用就改造论改造、就地块论地块的短视行为和将土地利用低效变高效的简单思维进行更新，而应抓住城市自身的生长需求及长远发展目标，站在一个更宏观、更高远、全域更新的视角去统领再开发工作。

2小城市低效空间再开发面临困境

2.1重局部轻整体，再开发空间碎片化

当前，城市低效空间的再开发，从理论到实践，均侧重于老旧厂房、城中村等建设用地斑块，总体呈现碎片化、单一化等特征，而对整个城市的低效空间再开发缺乏系统的顶层设计[5]。究其原因，主要有三个方面。一是城市更新缺乏总体规划层面的统筹；二是市场能力或公共财力匮乏，难以支撑成片开发；三是空间涉及多方利益诉求，多元主体为各自权益展开长期博弈，难以协调统一。碎片化的再开发活动，往往缺乏对整体空间的价值认知，同时使得城市更新很难支撑新一轮发展战略目标的实现，城市特色也日渐式微。

2.2重经济效益轻公共利益，过度逐利的外部性导致城市问题频发

小城市在更新改造过程中，由于经济基础薄弱而又市场能力不足，空间再开发更多依赖于房地产化路径，致使政府、原土地权利人和开发商形成行政权力、物权与资本的“利益增长联盟”[6]。其对开发量和经济利益的过度攫取加大了城市更新的外部性问题，主要体现在以下几种情况：一是短期投资收益视角下的某些功能整体建设过度开发，城市功能失调；二是就地块论地块的经济平衡下的超强度开发带来的环境、设施承载力超负荷的问题；三是社会公益性用地或者载体因再开发活动导致公益落空，对于城市整体的公共利益缺乏有效保障。在整体层面的生态基本控制、经济平衡的空间转移机制、混合兼容开发机制方面，政府并未发挥出有力的协调干预作用。而现阶段，随着市场经济下行的预期，相对刚性、静态的开发机制很难兼顾弹性、灵活的市场环境。因此，如何有效平衡政府、市场、权利人和社会公众等多元主体的利益是城市更新需要解决的重要问题[7]。

3小城市低效空间再开发策略

3.1以城市整体为对象，全域统筹更新行动和低效空间再开发

2021年11月，自然资源部《关于加强城市更新规划编制及实施管理的通知》（征求意见稿）要求加强城市更新整体谋划。2022年2月，在推动住房和城乡建设高质量发展新闻发布会上，住建部明确表示，城市更新行动是个系统工程，是以城市整体为对象，以新发展理念为引领，以城市体检评估为基础，以统筹城市规划建设管理为路径，顺应城市发展规律，推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。因此，城市更新不能以“头痛医头、脚痛医脚”的简单思维来进行城市问题的修补，而应将城市视作一个有机整体，站在全域更新的视角，从空间、内容、体制机制等多维度统筹再开发活动。

3.1.1低效空间维度的统筹

在当前国土空间规划语境下， “低效空间（用地）”不是仅仅指旧厂房、旧小区、旧村庄以及闲置用地等斑块化、碎片化的建设用地，而应将“低效空间”的范围，从已开发用地拓展到整个城镇开发边界，从城市地区拓展到乡村地区，从城市旧区拓展到城市新区，从地面空间拓展到地下空间，从建成区域拓展到绿色开敞空间；并站在城乡一体、产城融合、蓝绿交织、（地）上（地）下统筹的高度，全方位审视低效空间的分布和再开发价值，建立全域更新分类体系及差异化开发指引。

3.1.2更新内容维度的统筹

通过更新改造，除了提高土地利用效率、改善物质环境外，应针对不同类型低效空间的更新需求与重点，融入国土空间整治与生态修复、历史文化保护传承、社区生活圈打造，以及城乡治理现代化与集约高效、全龄友好、智慧城市和韧性城市等要求，加强对人文环境的塑造，不断提升存量空间更新的内涵，打造高品质存量空间，以更好地满足人民群众日益增长的美好生活需求[5]。

3.2建立经济效益与公共利益平衡机制，实现多元主体共赢

列斐伏尔的空间生产和大卫·哈维的空间政治经济学均清晰地指出，城市更新事实上是“空间价值增长与重组”的途经和手段，并作为“财富在分配的公共政策工具”贯穿于城市迭代发展的始终[8]。在资本、产权、政治和空间环境等各方利益诉求十分复杂的城市更新和低效空间再开发实践中，政府、市场、产权人和社会公众存在各自立场不同、信息不对称、开发话语权大小不同等情况，博弈基础存在较大的差异。政府作为公权力的所有者，掌控着较大的话语权，应当积极作为，主动调控各方利益分配，构建经济效益与公共利益平衡机制，保障城市更新多元主体的协同一致，有序推进城市更新[9]。在构建利益平衡机制时，应以“坚守底线，多方共赢”为指引，跳出对短期资本积累和空间增长的追求，回归到对城市整体的关注、对城市综合竞争力和可持续发展的追求[10]。

3.2.1坚守城市品质底线控制，建立公益性项目保障机制

首先，建立城市发展底线的空间管制。政府建立遵循市场引导地区开发的城市生长机制，从城市发展的环境底线、公益要求，城市经济发展的重点载体支撑，以及城市形象与品质的建设等方面积积极参与管制，落实空间管制要求，明确自上而下的有限干预手段。在五线空间管制制度的基础上，加上城市自身需要整体管制的要素，设定城市发展的底线，包括绿色生态空间、水域、历史文化、市政及道路交通以及广场等。在这个底线内，对应特定的空间再开发行为，作出特定的限定条件，比如生态管制空间内的改造开发以清退为主、文化保护区内的风貌特色的限定等等。

其次，建立公益性用地保障机制。结合改造单元保障公益性用地，明确界定公益性用地的概念范围；以改造单元为平台，设定更新项目公益性用地比例的下限；鼓励原用地单位自愿将经营性用地调整为公益性用地的保利发展机制。建立公益性用地的捆绑开发机制。详细规划中规划的公益性用地，原则上不予调整。若确需调整，必须经过科学、合理的论证，并进行增减挂钩、等量置换。

3.2.2重视多方共赢，建立多元主体利益平衡机制

从政府的角度出发，需要通过有效的再开发模式，将低效空间价值充分挖掘出来，以土地功能的置换、建筑的品质更新、容积率的调整、环境品质的提升、创意产业的植入等途径引导其价值再创。通过对区位、交通、环境、服务设施等要素建立评估体系，明确土地价值高低的分布。通过建立整体空间的价值认知，为更新的土地开发二次利用形成一个价值评估。在土地价值评估的基础上，基于城市发展战略目标，设定各区应该达到的一般价值标准，以此指导城市更新和低效空间再开发利用。

但是，要真正推动再开发，将各方的改造意愿转变为改造动力，需要创新土地利用模式，完善让利机制。对于市场开发主体来说，资本逐利是其必然本性；空间（土地）产权主体则希望通过再开发获得权益增值。因此要重视多方共赢，让利给市场，让利给企业，让利给产权主体等。政府需要在让利的基础上，长远审视更新改造带来的整体社会效益以及对城市可持续发展的支撑，而不是局限于土地财政及经济短期绩效。从协调市场力和政府力促进城市可持续更新的角度，确定政府和市场的分工。

4富民县城市更新及低效空间再开发规划实践

富民县位于昆明市北部，是昆明市的卫星城市。在新一轮的国土空间规划中，富民县的发展目标为“昆明城市功能拓展区、绿色产业发展示范区、休闲健康养生目的地、田园滨河特色宜居新城”。然而就目前富民县城市发展现状来看，存在建设用地破碎、功能结构不明确、经济产业活力不足、城市特色不鲜明、低效空间量大面广等突出问题。在“问题-目标”双导向下，在总体规划层面，以“全域统筹，整体更新”为理念，指引富民县城市更新和低效空间再开发行动。

4.1产业升级，功能强化，激活市场活力

城市更新和低效空间再开发很大程度上依赖于市场和社会资本的驱动。富民县要想激发市场活力，吸引社会资本投资，则需要进一步强化作为“昆明后花园”和“休闲健康养生目的地”的城市功能，积极导入绿色产业推动产业结构转型升级。规划拟导入三大服务产业——健康产业、旅游产业、教育产业，形成三大功能片区——康养度假片区、山地文旅片区、特色教育片区；同时围绕主城区的内向型服务核心区，构建三大外向型服务核心——康养服务核心、旅游服务核心、文体服务核心（图1）。

4.2空间优化、提升内涵，凸显田园滨河城市特色

富民作为传统农业大县，阡陌纵横、田畴井然是其城市周边不可多得的景观资源。螳螂川穿城而过，其余支流水网密布，为富民城市提供了丰富的滨河空间。规划拟将原本被漠视的田园景观资源和滨河空间价值充分挖掘利用起来，并打通城市西部山林生态屏障，通过水道、绿楔将自然引入城区，围绕主城区建设四大特色主题田园区：北部现代农业产业园、西部森林生态园、东部森林修养园和南部有机农业园，与城市三大环城功能板块即山地文旅产业板块、康养度假产业板块和特色教育产业板块共同形成独具特色的“田园城市”空间结构。同时整合滨河地带两侧零碎的低效开发空间（用地），将滨河地带的价值进一步挖掘出来，成为市民生活休闲的重要空间载体，真正体现“田园滨河城市”特色（图2）。

其中，四大主题田园区侧重生态修复和景观再造，三大环城功能板块侧重集约高效与智慧城市建设，原有城市中心区则侧重舒适社区生活圈构建和地下空间的高效利用。通过全域低效空间再开发，打造出富民主客共享的高品质城市环境。

4.3土地评价，空间价值重构，分区导控再开发

规划采用多因子空间叠加分析法（overlay analysis），将全域空间土地进行叠加分析，得出土地空间价值评价分级。选取的因子包括区位、交通、环境、服务设施4个一级评价因子和15个二级评价因子。对每个因子按照影响等级进行等差赋值，并确定权重，建立完整的评价体系（图3）。由此建立整体空间的价值认知。在土地空间价值评价图的基础上，建立空间价值的势差关系，以指导土地的开发强度及空间价值绩效的发挥。在此基础上，划分政府和市场各自的权益空间，明确各区更新改造的责任、重点和目标（图4、图5）。

4.4加大“协议出让，自主改造”模式实施力度，实现“保权让利”新机制

“协议出让，自主改造”的适用对象包括国有用地上使用权人、村集体用地转为国有后的村集体使用权人。这种让利机制从“降低土地成本”和“保证拥有自主开发权”两个方面体现了让利的机制内涵和吸引力。探索农村建设用地流转机制实现城市升级新范式：建立流转权益机制，明确产权主体，使产权主体及开发主体同为流转过程中的得益者；培育流转中介机制，打造土地流转平台允许其进入市场流转；创新流转管理机制，健全法律法规，对流转过程中可能出现的问题进行监督，对于不符合条件的流转及时查处（图6）。

5 结语

当前，城市更新和低效空间再开发已成为推动城市发展的主旋律。小城市因其自身特殊的发展动力机制，应立足于城市整体的、长远的发展目标，以全域更新的视角来审视低效空间的再开发活动。本文针对小城市更新普遍存在的“低效空间再开发碎片化”和“过度逐利导致权益失衡”两个关键问题，以富民县城市更新和低效空间再开发规划实践为例，提出不能以就改造论改造、就地块论地块的短视行为和将土地利用低效变高效的简单思维进行城市更新，探索“以城市整体为对象，全域统筹更新行动和低效空间再开发”和“建立经济效益与公共利益平衡机制，实现多元主体共赢”的策略，以期为广大的小城市更新行动和低效空间再开发提供有益借鉴。

参考文献：

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